اعتماد- در باراني‌ترين روز پاييز مهمان مرد باسابقه بودجه‌نويسي ايران بوديم؛ فردي كه سال‌هاي سال سرنوشت محتواي بودجه سنواتي ايران، تااندازه زيادي با او گره خورده است. ساعت 14 مهمان دفتر «محمد كردبچه» در معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور در حاشيه ميدان بهارستان هستم. اين مهماني به صرف مصاحبه، تقريبا سه ساعت به طور انجاميد؛ مصاحبه‌يي كه بخش‌هاي زيادي از آن قرار شد مسكوت بماند.
در اين گفت‌وگو درباره روند 40 و اندي سال بودجه‌نويسي كشور و موانع بر سر راه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد صحبت شد و اينكه اگر مسوولان اراده‌يي براي تدوين بودجه مبتني بر عملكرد نداشته باشند، نظام بودجه‌ريزي بدتر از گذشته خواهد بود. كردبچه همچنين در بخشي از اين گفت‌وگو درباره تاثيرات كاهش قيمت نفت روي اعداد و ارقام بودجه سخن گفت و عنوان كرد: «تحولاتي كه اتفاق افتاده، باعث شده بعضي از محاسباتي كه براي برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود. براي مثال، در رابطه با قيمت نفت قبلا صحبت از نفت بالاي 100 دلار بود، الان قيمت نفت 15 تا 20 درصد كاهش يافته و اين مساله مي‌تواند در برآوردها تاثير زيادي بگذارد. » مشروح گفت‌وگوي «اعتماد» با «محمد كردبچه»، مشاور معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور را مي‌خوانيد.
بدون برنامه سالانه، استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد امكان‌پذير نيست. برنامه سالانه 4 خروجي دارد كه در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد از آنها استفاده مي‌شود: برنامه‌هاي اجرايي، فعاليت‌ها، سنجه‌هاي عملكرد و هدف‌هاي كمي سنجه‌هاي عملكرد. اين چهار خروجي برنامه سالانه در قالب نظام حسابداري و هزينه‌يابي قرار مي‌گيرد و هزينه تمام شده فعاليت‌ها برآورد مي‌شود
هيچ‌كس پيش‌بيني نمي‌كرد كه در مدت كوتاه 20 درصد قيمت نفت كاهش يابد. براي همين الان نبايد عجله كرد، چون ممكن است قيمت نفت همين‌طور كه خيلي سريع پايين آمده، تغييراتي در جهت افزايش داشته باشد. با اين حال، الان چند گروه روي اين موضوع كار مي‌كنند. رييس‌جمهور هم درخواست نشست اضطراري اوپك را داشتند تا اگر لازم بود، عرضه نفت را كاهش دهند
در حال حاضر، دولت روي تدوين بودجه عملياتي تاكيد دارد. با توجه به اينكه شما از روند بودجه‌ريزي در چند دهه گذشته كاملا اطلاع داريد و در جريان بودجه‌ريزي‌ها بوده‌ايد، تفاوت بودجه عملياتي با بودجه غيرعملياتي چيست؟
بهتر است براي تشريح اين موضوع، به سال‌ها قبل برگردم. در سال 1351 يكي از اتفاقات خيلي مهمي كه در اقتصاد افتاد، تصويب قانون برنامه و بودجه بود و همراه با آن، تحولات زيادي را در اقتصاد كشور شاهد بوديم؛ هم در زمينه برنامه‌ريزي و هم در زمينه بودجه‌ريزي. اين قانون به حدي استحكام داشت كه هنوز هم تمام احكام اين قانون را رعايت مي‌كنيم. البته هم‌اكنون در مجلس و معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور گروه‌هايي تشكيل شده‌اند كه اصلاحات لازم اين قانون را انجام دهند. در اين ميان، در دهه 50 ما همزمان با پيشرفته‌ترين كشورها، بحث اصلاح نظام بودجه‌ريزي را شروع كرديم. منتها بدشانسي‌اي كه آورديم، اين بود كه سال‌هاي 53 و 54 با شوك اول نفتي مصادف شد. اصل بودجه‌ريزي عملياتي و بعد هم بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، برقراري انضباط مالي بود؛ اما بعد از اينكه شوك اول نفتي اتفاق افتاد، درآمدهاي كشور در مدت خيلي كوتاهي چند برابر شد و همين چند برابر شدن درآمدها، موجب شد كه انضباط مالي ايجاد نشود و بعد از آن هم ولخرجي دولت و اجراي طرح‌هاي بلندپروازانه اتفاق افتاد. بنابراين اصلاحات نظام بودجه‌ريزي نه‌تنها متوقف شد، بلكه انضباط مالي شكل بسيار بدتري پيدا كرد. بعد از انقلاب هم جنگ تحميلي اتفاق افتاد. بنابراين كار عمده‌يي انجام نشد.
از چه زماني اقتصاد كشور به اين نتيجه رسيد كه بايد نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را اجرايي كند و اين خلأ را دوباره حس كرد؟
از سال 79. از اين دوره يك‌سري اقدامات براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي آغاز شد. بر همين اساس، يك كارگروهي در زمينه اصلاح نظام بودجه‌ريزي شكل گرفت و با توجه به اينكه اشكالات بودجه زياد بود، قرار شد كه اين كار در دو مرحله انجام شود. مرحله اول، اصلاحاتي بود كه در يكي، دو سال پاسخ مي‌داد و مرحله دوم، مواردي بود كه به وقت بيشتري براي اصلاح نياز داشت. اين دو مرحله به ستاد اقتصادي دولت در زمان آقاي خاتمي رفت و اين فرآيند تصويب شد. مهم‌ترين اقدامي كه در مرحله اول صورت گرفت، اصلاح طبقه‌بندي بودجه بود. اين سيستم را صندوق بين‌المللي پول به تمام كشورهاي عضو خود پيشنهاد كرده بود و ما هم جزو صندوق بوديم. اين پيشنهاد براي اين بود كه بودجه در كشورهاي مختلف قابل مقايسه باشد. از سوي ديگر، در حساب‌هاي ملي بشود از اطلاعات بودجه استفاده كرد. آن زمان شاخص بودجه ايران با هيچ كشوري قابل مقايسه نبود؛ به خاطر اينكه از يك نظم خاصي پيروي نمي‌كرد.
ما در مدت خيلي كوتاهي اين كار را در سال 80 انجام داديم و بودجه سال 81 را توانستيم با طبقه‌بندي و شكل جديد به مجلس بدهيم تا كساني از آن استفاده مي‌كنند، راحت‌تر بتوانند از ارقام بودجه استفاده كنند. اين كار بدون كمك از كارشناسان خارجي و در عرض شش ماه انجام شد. بعضي از ارقام در بودجه مشخص نبود. براي مثال، معلوم نبود كه دولت چقدر حقوق و دستمزد و يارانه پرداخت مي‌كند. اينها در بودجه مشخص شد. بنابراين اين قسمت از كار را كه خيلي كوتاه‌مدت بود، براي سال 81 انجام داديم. قسمت بلندمدت كه كار بيشتري نياز داشت، اتخاذ روش بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بود. يك كارهايي هم انجام داديم، اما چون نياز به زمان داشت، سرعت‌مان خيلي كم بود. تا اينكه در سال 1384 با شروع دولت نهم، دكتر فرهاد رهبر رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي شد.
نگاه دكتر رهبر نسبت به بودجه‌ريزي عملياتي چطور بود؟
ايشان تاكيد داشتند كه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را اجرايي كنم. با توجه به مطالعاتي كه من در اين زمينه داشتم، پيشنهادي را مطرح كردم كه ايشان اين روش را پذيرفت و پاي اين موضوع واقعا ايستاد و تمام سازمان مديريت و برنامه‌ريزي براي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد تجهيز شد. با اينكه زمان كم بود، اما در عرض هفت، هشت ماه تغييرات زيادي در بودجه داديم. بحث بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بر اين اساس است كه مفاهيم اثربخشي و صرفه‌جويي را به ابعاد سنتي بودجه‌ريزي اضافه مي‌كند. يعني بودجه را نتيجه محور مي‌كند. قبلا اصل بر چانه‌زني بود، ولي در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد اصل بر تامين اهداف كمي است و براي هر كدام از كارهايي كه دستگاه‌هاي اجرايي انجام مي‌دهند، بايد هدف كمي مشخص شود و هدف كمي هم در يك چارچوب بلندمدت تعيين مي‌شود، بنابراين ارقام كمي بودجه با اهداف كمي منطبق مي‌شود. در ادامه بودجه سال 85 را توانستيم متحول كنيم و اگر بودجه سال 85 را با سال 84 مقايسه كنيد، اصلا قابل مقايسه نيست.
در واقع در بودجه در ذيل برنامه هر كدام از دستگاه‌هاي اجرايي، شاخص عملكرد را هم گفته بوديم. براي نخستين بار در اين سال توانستيم برنامه سالانه تهيه كنيم. طبق ماده يك قانون برنامه و بودجه، وقتي كه دولت مي‌خواهد لايحه بودجه را به مجلس ارايه كند، بايد برنامه سالانه را نيز ارايه دهد. در برنامه سالانه گفته مي‌شود كه هر كدام از دستگاه‌هاي اجرايي براي سال آينده در مقابل پولي كه مي‌گيرند، چه كارهايي را انجام مي‌دهند. اين در حالي است كه بعد از انقلاب اصلا اين كار انجام نشده بود. در سال‌هاي 86 اين كار را يك مقداري توسعه داديم و منظم‌تر كرديم، ولي سال 87 يك تغيير و تحولي ايجاد شد.
چرا؟
آن زمان بحث تغييرات ساختاري سازمان مديريت و برنامه‌ريزي به وجود آمد و دفاتر سازمان در استان‌ها تعطيل شد و تشكيلات سازمان هم به‌هم خورد.
آن موقع براي هركدام از رديف‌هاي يا طرح‌هاي سرمايه‌يي بايد موافقت‌نامه بين دستگاه‌هاي اجرايي و معاونت برنامه‌ريزي مبادله مي‌شد. ما در اعتبارات هزينه‌يي و جاري، در موافقتنامه‌ها تمام فعاليت‌هايي كه دستگاه‌ها بايد انجام مي‌دادند، همراه با عدد كمي بايد مي‌آورديم. به خاطر دارم در يكي از اين موافقتنامه‌ها، عدد كمي يك ايرادي پيدا كرده بود كه ديوان محاسبات به معاونت برنامه‌ريزي ايراد وارد كرده بود كه چرا اين عدد كمي اشكال دارد. به همين دليل، رييس وقت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي گفت يعني چه اين حرف‌ها؟! تمام اين فعاليت‌ها را حذف كنيد و بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد يعني چه. بنابراين در عرض چند روز تمام زحمات چند ساله ما از بين رفت و به‌تدريج شرايط بدتر شد. هدف بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، انضباط مالي بود و دخل و خرج‌ها براساس يك ضابطه‌يي باشد.
يعني از سال 87 بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد كنار گذاشته شد؟
اينها كه از بين رفت هيچي، تازه روي رديف‌هاي متفرقه بودجه تاكيد شد و فقط براساس مصوبات هيات وزيران اختصاص‌ها صورت مي‌گرفت. بنابراين ما به سمت بي‌انضباطي شديد مالي رفتيم. يعني از سال 1387 تا سال 1391 به جاي اينكه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد و انضباط مالي باشد، به سمت بي‌انضباطي مالي رفت. در اين دوره در بودجه‌ريزي خيلي عقبگرد داشتيم و تمام دستاوردهايمان از بين رفت. حتي آن نظامي كه در سال 1391 به وجود آمد، از نظام قبل از سال 1380 هم بدتر شده بود.
وضعيت در زمان روي كار آمدن دولت يازدهم چگونه بود؟ شما عنوان كرديد كه طي پنج سال 1387 تا 1391 در تهيه بودجه با بي‌انضباطي مالي روبه‌رو شديم، اين بودجه بي‌سامان را دولت روحاني توانست براي بودجه 1393 بسامان كند؟
وقتي دكتر نوبخت به معاونت برنامه‌ريزي آمدند، يكي از نخستين صحبت‌هايشان، استقرار بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بود. خودشان هم در مدتي كه در مركز تحقيقات استراتژيك بودند، در اين زمينه تحقيقاتي داشتند. بر اين اساس، در سال 92 دوباره كار را شروع كرديم و در نخستين هم‌انديشي هم كه پارسال در شهريورماه برگزار شد، من گفتم جاي خوشبختي است كه اين كار دوباره شكل گرفته است.
تا چه اندازه توانستيد بودجه 93 را براساس نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد ببنديد؟
سال گذشته ما زمان كم داشتيم. بالاخره تا دولت بخواهد مستقر شود، زمان مي‌برد. بعد هم دكتر نوبخت اصرار داشتند كه تا 15 آذرماه لايحه بودجه را به مجلس بدهند، بنابراين خيلي فرصت كم بود. ما پارسال ابتدا دستورالعمل ماده 219 قانون برنامه پنجم كه در مورد بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بود، تهيه كرديم و به همراه بخشنامه بودجه سال 1393 ابلاغ شد. در بخشنامه بودجه سال 93 هم دو مورد آمد؛ يكي اينكه همه دستگاه‌هاي اجرايي مكلف شدند كه برنامه سالانه را مثل سال 1384 بدهند و نيز چهار دستگاه تعيين شدند كه بودجه‌شان را براساس هزينه تمام شده برآورد كنند؛ وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت و درمان، سازمان ثبت احوال و سازمان بهزيستي. منتها به دليل اينكه فرصت كم بود، خود ما هم انتظار نداشتيم كه اين كار انجام شود. اما با وجود فرصت كم، حدود 62 دستگاه اجرايي برنامه سالانه خود را ارايه دادند. از سوي ديگر، به جاي چهار دستگاهي كه قرار بود اعتبارات جاري خود را براساس هزينه تمام شده برآورد كنند، 26 دستگاه اين كار را كردند. البته كيفيت آن خيلي زياد نبود و در مدت خيلي كم هم ما انتظار اين موضوع را نداشتيم. در همين رابطه، دو مجلد تهيه شد؛ يكي براي برنامه سالانه و يكي براي هزينه تمام شده. دكتر نوبخت كه پارسال به جاي رييس‌جمهور لايحه بودجه را تقديم مجلس كرد، اين دو مجلد را هم همراه با لايحه بودجه تقديم مجلس كرد و مجلس هم استقبال خوبي از اين كار كرد. پارسال كليد اين كار زده شد؛ با وجود مشكلاتي كه وجود داشت.
اما براي بودجه 94 زمان خوبي را داشتيد. در اين مدت چه اقداماتي صورت گرفت؟
امسال قرار شد براي بودجه سال 1394 يك‌مقدار منسجم‌تر اين كار را انجام دهيم؛ به طوري كه زيربناهاي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را آماده كنيم و بعد موارد اصلي را انجام دهيم. منتها نكته مهم و پيش‌شرط اساسي در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، عزم و اراده مسوولان است. به نظر من، ما از لحاظ كارشناسي مشكل چنداني نداريم، مشكل اساسي، اراده مسوولان است. چون اگر اين اراده وجود نداشته باشد و خدايي نكرده دوباره اتفاقي بيفتد، نظام بودجه‌ريزي بدتر از گذشته خواهد شد و به جايي مي‌رسد كه خيلي جاي تاسف است.
حالا با اميد به اين موضوع، كارها از ابتداي امسال شروع شده و شوراي راهبري استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد تشكيل شد. در اين شورا از تمامي كساني كه صاحب‌نظر هستند، دعوت شد و در شورا عضويت دارند. هشت كارگروه هم تشكل شد؛ كارگروه اصلاح فرآيندهاي مرتبط با بودجه‌ريزي – كارگروه نظام مديريت عملكرد – كارگروه اصلاح و تدوين مباني حقوقي – كارگروه اصلاح نظام تهيه برنامه سالانه – كارگروه نظام هزينه‌يابي فعاليت‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي – كارگروه مديريت استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد – كارگروه اصلاح نظام مديريت اطلاعات - كارگروه اصلاح نظام حسابداري. براساس كار اين كارگروه‌ها، بخشنامه بودجه سال 1394 و تمام دستورالعمل‌ها ابلاغ شد و همه دستگاه‌هاي اجرايي مكلفند برنامه سالانه بدهند و بودجه خود را مبتني بر عملكرد هزينه‌يابي كنند.
در حال حاضر دستگاه‌هاي اجرايي بايد دو كار اساسي انجام دهند؛ يكي تهيه برنامه سالانه و ديگري، بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است. وقتي كه اين كار انجام شد، سپس در قالب لايحه بودجه تقديم مجلس مي‌شود. تا اين بخش از كار، بخش مربوط به تهيه و تنظيم و تصويب بودجه است. از اينجا به بعد بخش اجراي بودجه مطرح مي‌شود كه مرحله چهارم نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است كه بحث نظارت، نظام انگيزشي، مقررات و تفاهمنامه عملكرد در آنجا دارد. اينها مراحل بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است و ما اميدواريم امسال همه اين مراحل را انجام دهيم. ان‌شاءالله اگر 15 آذرماه لايحه بودجه را به مجلس بدهيم و تا پايان بهمن‌ماه تصويب شود، تا اسفندماه فرصت داريم كه دستورالعمل‌ها و تفاهمنامه‌ها را انجام دهيم. بر اين اساس، دستگاه‌هاي مجري متعهد مي‌شوند كه هدف‌هايي كه براي فعاليت‌ها دارند، انجام دهند.
استقرار نظام كامل بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد در كل چقدر زمان مي‌برد؟ يعني ما چه زماني بودجه عملياتي خواهيم داشت؟
استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد در كوتاه‌مدت امكان‌پذير نيست. در همين حال، نبايد انتظار داشت كه در عرض يك‌سال به طور كامل بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را در كشور پياده كنيم. يك مدت دو، سه ساله بايد بگذرد كه تازه در مسير اصلي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد قرار‌گيريم. در شروع كار ممكن است مشكلات زيادي وجود داشته باشد. هزينه‌هاي تمام شده‌يي كه برآورد مي‌شود، نياز به استاندارد دارد و ما هنوز استانداردسازي نكرديم. يكي از مهم‌ترين بحث‌ها در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، تهيه استاندارد است و اين كار نياز به زمان دارد و وقتي استانداردها مشخص شود، راحت‌تر مي‌توان جلو رفت و ديگر لازم نيست اين همه كار را هر سال تكرار كنيم. وقتي كه هزينه تمام شده هر فعاليت در يك فرآيند مناسب تعيين شود، سال‌هاي بعد مي‌توانيد آن را تعديل كنيد.
در روزهاي پاياني مهرماه نمايندگان مجلس به طرح يك فوريتي لايحه الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت راي منفي دادند. در اين طرح قرار بود بخشي از مقررات مالي دولت جدا از لايحه بودجه مورد بررسي قرار گيرد. معايب اين كار مجلس چيست؟
دولت قبلا هم اين كار را انجام داده بود. يكي از كارهايي كه ما در ابتداي دهه 80 شروع كرديم، تهيه لايحه تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت بود كه به مجلس داديم. فلسفه كار اين بود كه ما در گذشته وقتي بودجه را به مجلس مي‌داديم، در ابتدا بيشتر وقت دولت صرف تبصره‌ها و احكام لايحه بودجه مي‌شود و بعد هم در مجلس در كميسيون‌هاي تخصصي بيشتر وقت‌شان سر احكام صرف مي‌شد. اما وقتي وارد بحث بودجه مي‌شدند و اعداد و ارقام را بايد با دقت بررسي مي‌كردند، مي‌گفتند يكي، دو روز بيشتر وقت نيست و خيلي سريع از كنار آن رد مي‌شدند، بنابراين اصل بودجه فراموش مي‌شد. به خصوص اينكه اين احكام هر سال تكرار مي‌شد.
ما در آن دوره اين كار را كرديم و خوشبختانه مجلس همكاري كرد. اين كاري هم كه در سال جاري انجام شد، دنباله قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت بود. متاسفانه مجلس به دلايل خاصي كه خودشان داشتند، اين لايحه را رد كردند. اما بحث ما بود كه مي‌خواهيم بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را دنبال مي‌كنيم. در حال حاضر يكي از ايراداتي كه به دولت مي‌گيرند، اين است كه چرا وقتي قوانين برنامه تصويب مي‌شود، عملكرد مناسبي ندارد و ارقامي كه در برنامه مي‌آيد، محقق نمي‌شود؟! دليلش اين است كه در سال‌هاي مختلف اهداف پيگيري نمي‌شود.
ديوان محاسبات هم كه عملكرد دستگاه‌ها را بررسي مي‌كند، بيشتر به مسائل حقوقي مي‌پردازد و هيچ‌وقت به عملكرد نپرداخته است. اين مهم است. در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد فقط رقم بودجه مهم نيست، بايد ببيند پولي كه به دستگاه‌هاي اجرايي دادند و آن كاري كه از آنها خواسته بودند، انجام داده‌اند يا خير. الان بحثي كه وجود دارد، اين است كه همه دستگاه‌هاي اجرايي مي‌گويند ما كسري بودجه داريم. تا حالا ديده‌ايد كه دستگاه‌ها بگويند كارهايي كه قرار بود انجام دهيم، انجام داده‌ايم يا خير؟! همه‌شان گله دارند كه چرا كسري بودجه داريم؟! ما انتظار داريم كه مجلس هم همين كار را انجام دهد. مجلس بايد بپرسد كه بابت پولي كه گفته شده، آيا به هدف‌هاي كمي رسيده‌ايد يا كارهايي كه از شما خواسته شده بوده، انجام داده‌ايد كه حالا پول بيشتري مي‌خواهيد؟ در اين شرايط يك نظم و انضباط برقرار مي‌شود. در لايحه‌يي هم كه به مجلس داديم، بحث‌مان همين بود. اگر مجلس اين لايحه را تصويب مي‌كرد، فرصت بيشتري داشتيم كه روي لايحه بودجه كار كنيم. افرادي كه با اين لايحه مخالفت كردند، خودشان هميشه مي‌گفتند كه چرا همه‌اش سر اين احكام مي‌نشينيد و روي ارقام و عملكردهاي بودجه صحبت نمي‌كنيد. جالب است خودشان با همين لايحه‌يي كه دولت ارايه داده بود، مخالفت كردند.
دليل مخالفت‌شان چه بوده است؟
شايد دليلش اين بوده كه مي‌گفتند اين مجموعه خيلي زياد است و در چند بخش بياوريد. واقعا ما فرصت اين‌طوري نداريم. ما 15 آذر لايحه بودجه را بايد به مجلس بدهيم و اينكه به جاي يك لايحه، 4، 5 لايحه بخواهيم بدهيم و هر كدام در فرآيند طولاني مجلس برود، واقعا فرصت نيست. مجلس هم بايد كمك مي‌كرد. به‌هرحال با وجود مشكلاتي كه دولت دارد، اين كار يك وقت زيادي از دولت را مي‌گيرد و بعد هم وقت مجلس را. در مجلس براي اينكه يك كلمه در احكام اضافه يا كم شود، كلي وقت گرفته مي‌شود؛ اين در حالي است كه اگر لايحه تنظيم مقررات مالي دولت تصويب مي‌شد، كلي در وقت صرفه‌جويي مي‌شد. ما اميدواريم تمهيداتي اتفاق بيفتد كه اين كار انجام شود.
بحث ديگري كه هم‌اكنون در رابطه با بودجه مورد توجه قرار گرفته، قيمت نفت است. به نظر شما با توجه به روند نزولي قيمت در بازارهاي جهاني، آيا دولت برنامه‌يي براي كسري بودجه دارد؟
من به كسري بودجه به اين شكل كه آنچنان اعتقادي ندارم. وقتي كه قانون بودجه تصويب مي‌شود، منابع و مصارف آن تراز است. در طول سال ممكن است بعضي از منابعي كه در قانون بودجه پيش‌بيني شده، حاصل نشود؛ حالا اين درآمدها مي‌تواند ماليات باشد، يا نفت يا ساير درآمدها. در همين ارتباط كميته تخصيص اعتبار كه متشكل از وزارت اقتصاد و معاونت برنامه‌ريزي هستند، هر سه ماه يك‌بار تشكيل مي‌شود و روند وصولي‌ها را بررسي مي‌كنند و اگر وصولي كاهش يافته باشد، روند تخصيص اعتبارات كاهش مي‌يابد، بنابراين كسري بودجه ايجاد نمي‌شود. به عبارتي، وقتي اعتبارات را همزمان با روند نزولي درآمدها تعديل مي‌كنيد، چون تعديل اتفاق مي‌افتد، كسري بودجه ايجاد نمي‌شود. كسري بودجه زماني است كه هزينه‌ها را انجام دهيد و درآمدها حاصل نشود و كسري بودجه را بخواهيد از محل‌هاي ديگري تامين كنيد.
پس شما معتقديد بايد اعتبارات تعديل شود.
ببينيد، در حال حاضر قيمت نفت كاهش پيدا كرده است؛ اين در حالي است كه درآمد نفت ما در شش ماه اول نسبتا مناسب بود. حالا كه قيمت نفت كاهش پيدا كرده، بطور قطع درآمدهاي ما نيز كاهش مي‌يابد. با اين حساب، ناگزير هستيم اعتبارات را تعديل كنيم.
در حال حاضر به اين سمت رفته‌ايم؟
بله، منتها بحث اين است كه پيش‌بيني بازار نفت خيلي سخت است. حتي متخصصان خيلي زبده در كشورهاي ديگر هم بخواهند اين كار را انجام دهند، خيلي اطمينان ندارند كه چه اتفاقي مي‌افتد. الان در دولت در حال بررسي هستند كه با توجه به روندهايي كه وجود دارد، وضعيت هزينه‌ها و درآمدها در شش ماه دوم چگونه خواهد بود؛ اگرچه در شش ماه اول سال هم درآمدهاي مالياتي و هم درآمدهاي نفتي از رشد خوبي برخوردار بود. حالا اگر برآوردها اين باشد كه اين روند ادامه پيدا مي‌كند، بايد تخصيص اعتبارات تعديل شود. الان براي سه ماهه سوم تصميم گرفته‌اند كه حدودا چقدر بايد تخصيص دهند.
رقمش مشخص است؟
من رقم آن را نمي‌دانم. اما در تعديل اعتبارات يك مشكلي كه ما داريم، اين است كه در بخش اعتبارات هزينه‌يي و جاري بيش از 80 درصد اعتبارات در چند بخش عمده همچون آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، دفاع، تامين اجتماعي، يارانه‌ها و حقوق و دستمزد است كه قابليت تعديل ندارند. با اين اوصاف، اعتبارات هزينه‌يي جاي زيادي براي تعديل ندارد و حداكثر 4، 5 درصد خواهد بود. متاسفانه وقتي اين اتفاقات مي‌افتد، فشار روي اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي مي‌افتد.
يعني فشار روي طرح‌هاي عمراني مي‌آيد؟
بله، البته يك كار خوبي كه در سال جاري صورت گرفت، اين بود كه طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام ساماندهي و به ترتيب اولويت تخصيص اعتبار در نظر گرفته شد. بر اين اساس، اگر قرار باشد تعديل اعتبار هم اتفاق بيفتد، به نحوي انجام مي‌شود كه طرح‌هايي كه امكان خاتمه يافتن در سال 93 را دارند، كمترين لطمه را ببينند. چون اگر اين طرح‌ها به اتمام نرسند و اجراي آنها براي سال بعد بيفتد، هزينه‌هاي‌شان بيشتر مي‌شود. براي مثال، يك طرحي كه امسال با 100 واحد امكان اتمام داشته باشد، سال آينده ممكن است با 120 واحد هم به اتمام نرسد. يك دليلي كه در اين سال‌ها طرح‌ها همين‌طور نيمه‌تمام مانده، همين بوده است. البته بحث ساماندهي طرح‌هاي عمراني امسال در دستور كار قرار گرفته و حتي اگر هم اعتبارات كاهش يابد، اعتبارات طرح‌هايي كه امسال بايد خاتمه پيدا كند، تامين خواهد شد.
پس شما بحث كسري بودجه را در سال 93 بعيد مي‌دانيد؟
ببينيد، با مكانيزم تعديل و تخصيص اعتبار مشكل حل مي‌شود و نيازي نخواهد بود كه به مجلس برويم و منابع جديد بگيريم. يا اعتبارات كاهش مي‌يابد يا اينكه جابه‌جايي اعتبارات اتفاق مي‌افتد. بالاخره يك كاري دولت مي‌كند كه نيازي به اصلاح و متمم بودجه نباشد.
رييس‌جمهور چندي پيش از وزير نفت خواسته بود كه گزارشي از وضعيت بازار نفت ارايه دهد. آيا چنين درخواستي را درباره وضعيت بودجه از معاونت برنامه‌ريزي داشته است؟
در حال حاضر بعضي از گزارش‌ها آماده شده و بعضي‌ها هم در حال آماده شدن است. در ستاد اقتصادي دولت دارند بررسي مي‌كنند و من شنيدم كه اعضاي ستاد دارند كار مي‌كنند و در گزينه‌هاي مختلف برآورد مي‌كنند كه منابع تا پايان سال چقدر است. چون بالاخره تحولاتي كه اتفاق افتاده، باعث شده بعضي از محاسباتي كه براي برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود.
مثل؟
در رابطه با قيمت نفت قبلا بحث‌هايي كه در معاونت صورت گرفته بود، متفاوت با شرايط كنوني بود.
از چه رقم‌هايي صحبت مي‌شد؟
بالاي 100 دلار بود، چون قيمت‌هاي آن زمان هم بالاي 100 دلار بود. الان قيمت نفت 15 تا 20 درصد كاهش يافته و اين مساله مي‌تواند در برآوردها تاثير زيادي بگذارد. بر اين اساس، الان دوباره دارند بررسي مي‌كنند كه ارقام يك مقدار منطقي‌تر باشد. چون اگر قرار باشد براساس منابع بالا برنامه ششم و بودجه سال 94 بسته شود، امكان دارد با مشكل مواجه شويم.
چشم‌اندازي كه از قيمت نفت وجود دارد، چيست؟
چشم‌انداز كه اصلا مشخص نيست. پيش‌بيني حتي براي موسسات بين‌المللي هم سخت است، چون موسسات بين‌المللي، همه رقم‌هاي بالاي 100 دلار را پيش‌بيني مي‌كردند. هيچ‌كس پيش‌بيني نمي‌كرد كه در مدت كوتاه 20 درصد قيمت نفت كاهش يابد. براي همين به نظر من الان نبايد عجله كرد، چون ممكن است قيمت نفت همين‌طور كه خيلي سريع پايين آمده، تغييراتي در جهت افزايش داشته باشد. با اين حال، الان چند گروه روي اين موضوع كار مي‌كنند. رييس‌جمهور هم درخواست نشست اضطراري اوپك را داشتند تا اگر لازم بود، عرضه نفت را كاهش دهند.
يكي از دلايلي كه امروز مي‌گويند باعث افت قيمت شده، به اين دليل بوده كه تقاضا كاهش و عرضه افزايش پيدا كرده است. بر اين اساس، لازم است كه نشست اوپك تشكيل شود و روي عرضه نفت محدوديت‌هاي بيشتري بگذارند. البته يك بخش از كاهش قيمت نفت هم سياسي است.
برخي از كارشناسان معتقدند كه قيمت تمام شده نفت در يك جاهايي از دنيا كه شركت‌هاي غربي كار مي‌كنند، حول و حوش 70 دلار است و آنها نفت زير 80 دلار برايشان به صرفه نيست، اما كاهش قيمت نفت به كشوري مانند عربستان به دليل اينكه مازاد ذخيره ارزي‌شان خيلي زياد و حدود 2 هزار ميليارد دلار است، هيچ لطمه‌يي وارد نمي‌شود و هيچ مشكلي هم نخواهد داشت، بنابراين عربستان مي‌تواند 5 سال هم اين بازي را ادامه دهد.
اكثرا كشورهاي حوزه خليج‌فارس همين‌طور هستند. يعني منابع‌شان به حدي زياد است كه حتي قيمت نفت كاهش يابد، دچار بحران نمي‌شوند. براي همين بخش عمده‌يي از منابع خود را به صندوق‌هاي ذخيره مي‌برند. از سوي ديگر، نياز به سرمايه‌گذاري اين كشورها به اندازه ما نيست و كشورشان كوچك‌تر است. نياز به سرمايه‌گذاري در كشور ما خيلي زياد است كه تامين اين منابع فقط از محل منابع عمومي دولت امكان‌پذير نيست. با اين همه طرح نيمه‌تمامي كه در كشور وجود دارد، اگر تمام پول را هم به اين طرح‌ها بدهيم، باز هم امكان خاتمه ندارند. براي همين، بحث مشاركت بخش خصوصي در طرح‌هاي عمراني مطرح شده است.
اين مساله به كجا رسيده است؟ به خاطر دارم در شهريورماه در رابطه با واگذاري طرح‌هاي نيمه‌تمام دولتي به بخش خصوصي نشستي در معاونت برنامه‌ريزي برگزار شد.
روي اين موضوع دارند كار مي‌كنند.
بخش خصوصي تمايلي نشان داده است؟
بالاخره بايد انگيزه و اعتماد را در بخش خصوصي ايجاد كرد. از سوي ديگر، اين كار تدريجي صورت مي‌گيرد و يك‌مرتبه نمي‌توان انتظار داشت كه بخش عمده‌يي از كار واگذار شود. حالا اگر بحث مذاكرات 1+5 نتيجه دهد و ارتباط‌مان با كشورهاي خارجي بهتر شود و بتوانيم بخشي از منابع‌مان را كه مسدود شده، آزاد كنيم، مشكل كمتري خواهيم داشت. بحث فاينانس هم خيلي كمك مي‌كند. فاينانس چين اين سال‌ها خيلي كمك كرده و با روسيه هم در حال مذاكره هستيم. از سوي ديگر، تجهيز منابع سرمايه‌گذاري خارجي خيلي موثر است؛ به شرط اينكه شرايط مناسب باشد.
به نظر شما قيمتي را كه دولت براي نفت در بودجه 94 بايد انتخاب كند، بهتر است چه قيمتي باشد؟
خيلي سوال سختي را مي‌كنيد.
دولت مي‌تواند بودجه 94 را براساس قيمت نفت 80 دلار ببندد؟
با توجه به چارچوب منابع مي‌تواند اين كار را انجام دهد؛ منتها امكانات زيادي براي طرح‌هاي عمراني نخواهيم داشت. در واقع اگر بخواهيم اين كار را انجام دهيم، بايد مساله تجهيز منابع بخش خصوصي و فاينانس را دنبال كنيم. چون اگر بخواهيم با اين رقم بودجه را ببنديم، نياز به منابعي غير از منابع عمومي دولت خواهيم داشت.
درباره نرخ دلار در بودجه 94 چه؟ صحبتي نشده است؟
درباره اين ارقام صحبت شده، اما قطعي نشده است.
هم‌اكنون در رابطه با نرخ ارز در بودجه برخي از تحليلگران معتقدند كه همين نرخ 2650 تومان براي دلار منطقي است و امكان افزايش بيش از اين وجود ندارد، اما برخي از كارشناسان تاكيد دارند كه نرخ دلار در بودجه بايد به بازار آزاد نزديك شود تا رانتي كه بين نرخ مركز مبادلات و بازار آزاد وجود دارد، از بين رود. رويكرد بودجه در اين باره چطور خواهد بود؟
در چند سال اخير بحث يكسان‌سازي نرخ ارز بوده است.
كه البته اجرا نشده است.
شرايط خيلي بهتر شده است.هم‌اكون فاصله بين نرخ ارز در بازار آزاد و مركز مبادلات ارزي كمتر شده است. اولا موضوع سه نرخي ارز از بين رفته و دو نرخي شده است. به‌هرحال ما بايد به سمتي برويم كه فاصله اين دو نرخ را كم كنيم. ممكن است افزايش نرخ ارز يك منابعي براي دولت ايجاد كند، اما مشكلاتي را هم دربردارد.
بهتر است نرخ بازار آزاد به نرخ مركز مبادلات ارزي نزديك شود يا برعكس؟
بستگي به شرايط بازار آزاد دارد. البته يكي از مشكلاتي كه ما داريم، انتقال ارز به داخل كشور است و به دليل تحريم‌ها مجبور بوديم بيشتر معاملات ارزي را با كشورهايي انجام دهيم كه امكان تهاتر وجود داشته باشد. به نظر من اگر مشكل تحريم‌ها حل شود و امكانات بانك مركزي بيشتر شود (منابع بلوكه شده آزاد شود) و بانك مركزي بتواند در بازار ارز دخالت كند، مي‌تواند نرخ بازار آزاد را پايين آورد. الان هم خوب عمل كرده است و شما مي‌بينيد در چند ماه گذشته نرخ دلار در بازار آزاد در حد 3100 تا 3200 نوسان دارد. با اين حال، الان خيلي سخت است كه بگوييم نرخ تعادلي ارز چقدر است. بانك مركزي هم مدت‌هاست كه نرخ تعادلي ارز را اعلام نمي‌كند. ولي اگر امكانات ارزي ما بيشتر شود، حتما دخالت بانك مركزي در بازار ارز باعث مي‌شود كه به سمت يكسان‌سازي نرخ ارز برويم.
شما چشم‌انداز تحريم‌ها را چطور مي‌بينيد؟
من زياد با مسائل سياسي آشنا نيستم، ولي در اين مرحله دكتر روحاني و دكتر ظريف هم خوشبين هستند. اگر تا نوامبر تفاهم‌ها انجام شود، خيلي مي‌تواند كمك كند. بعد هم براي برنامه ششم خيلي خوب خواهد بود. بالاخره ما روي منابع ارزي بيشتري مي‌توانيم حساب كنيم. از سوي ديگر، منابع صندوق توسعه ملي به سرمايه‌گذاري‌ها كمك خواهد كرد.
بحث درآمدهاي مالياتي هم مطرح است. با توجه به كاهش قيمت نفت، وضعيت ماليات‌ها در بودجه 94 چگونه خواهد بود؟
درآمدهاي مالياتي از چند طريق ممكن است افزايش يابد. يكي از طريق تغيير نرخ ارز و يكي از طريق پايه‌هاي مالياتي است. يعني اگر توليد ناخالص داخلي افزايش يابد، خودبه‌خود درآمدهاي مالياتي هم افزايش مي‌يابد. يكي هم از طريق افزايش بهره‌وري نظام مالياتي مي‌توان درآمدهاي بهتري داشت. ما براي سال آينده بحث تغيير نرخ ماليات‌ها را به آن شكل نداريم، فقط بحث نرخ ماليات بر ارزش افزوده است كه طبق قانون برنامه پنجم توسعه سالي يك درصد به نرخ ماليات بر ارزش افزوده اضافه مي‌شود. يكي از منابع خيلي مهم ما در سال‌هاي اخير، ماليات بر ارزش افزوده بوده كه رشد خوبي داشته است.
در حال حاضر كه طرح جامع مالياتي تصويب شده، عملكرد امسال خيلي بهتر از پارسال بوده است. يعني بهره‌وري نظام مالياتي افزايش پيدا كرده و بدون اينكه نرخ ماليات تغيير پيدا كرده باشد، عملكرد امسال بالاتر از پارسال بود. بنابراين اگر همين روند ادامه پيدا كند، يك بخشي از كمبودها از طريق درآمدهاي مالياتي جبران مي‌شود. در كل، يكي از مشكلات گسترده ما در اين حوزه، معافيت‌هاي گسترده مالياتي است. براي مثال، 60 درصد از پايه ماليات بر ارزش افزوده معاف است.
يعني ما بايد به سمتي برويم كه يك مقدار معافيت‌ها را كم كنيم و يك مقدار هم به سمت ماليات به نرخ صفر برويم. يعني بگوييم آنهايي كه از پرداخت ماليات معاف هستند، ماليات‌شان را بدهند و بعد دوباره اين پول به آنها برگردانده شود. درست است كه ما منبع جديدي به دست نمي‌آوريم، ولي حداقل ظرفيت مالياتي ما مشخص مي‌شود. اين چيزي كه ما الان مي‌گيريم، ظرفيت واقعي مالياتي كشور نيست. اين موضوع در برنامه پنجم توسعه هم آمده بود. الان براي بنياد مستضعفان اين كار را مي‌كنيم كه از آنها ماليات مي‌گيريم و عين آن را در بودجه دوباره پرداخت مي‌كنيم. اين كار ظرفيت‌هاي مالياتي را شفاف مي‌كنيم.
موضوع ديگري كه براي سال آينده براي افراد جامعه هم اهميت دارد، اين است كه دولت در بودجه 94 براي هدفمندي يارانه‌ها چه خواهد كرد؟ آيا فاز سوم هدفمندي يارانه‌ها اجرا مي‌شود؟
من اطلاعي ندارم.
بحثي شده است؟
اگر هم بحث شده باشد، من اطلاعي ندارم.
درباره حذف يارانه نقدي پردرآمدها چه؟
در اين مورد هم اطلاعي ندارم.
کد خبر:
84467
تاریخ انتشار: 6 آبان 1393 - 09:21
اعتماد- در باراني‌ترين روز پاييز مهمان مرد باسابقه بودجه‌نويسي ايران بوديم؛ فردي كه سال‌هاي سال سرنوشت محتواي بودجه سنواتي ايران، تااندازه زيادي با او گره خورده است. ساعت 14 مهمان دفتر «محمد كردبچه» در معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور در حاشيه ميدان بهارستان هستم. اين مهماني به صرف مصاحبه، تقريبا سه ساعت به طور انجاميد؛ مصاحبه‌يي كه بخش‌هاي زيادي از آن قرار شد مسكوت بماند.
در اين گفت‌وگو درباره روند 40 و اندي سال بودجه‌نويسي كشور و موانع بر سر راه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد صحبت شد و اينكه اگر مسوولان اراده‌يي براي تدوين بودجه مبتني بر عملكرد نداشته باشند، نظام بودجه‌ريزي بدتر از گذشته خواهد بود. كردبچه همچنين در بخشي از اين گفت‌وگو درباره تاثيرات كاهش قيمت نفت روي اعداد و ارقام بودجه سخن گفت و عنوان كرد: «تحولاتي كه اتفاق افتاده، باعث شده بعضي از محاسباتي كه براي برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود. براي مثال، در رابطه با قيمت نفت قبلا صحبت از نفت بالاي 100 دلار بود، الان قيمت نفت 15 تا 20 درصد كاهش يافته و اين مساله مي‌تواند در برآوردها تاثير زيادي بگذارد. » مشروح گفت‌وگوي «اعتماد» با «محمد كردبچه»، مشاور معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور را مي‌خوانيد.
بدون برنامه سالانه، استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد امكان‌پذير نيست. برنامه سالانه 4 خروجي دارد كه در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد از آنها استفاده مي‌شود: برنامه‌هاي اجرايي، فعاليت‌ها، سنجه‌هاي عملكرد و هدف‌هاي كمي سنجه‌هاي عملكرد. اين چهار خروجي برنامه سالانه در قالب نظام حسابداري و هزينه‌يابي قرار مي‌گيرد و هزينه تمام شده فعاليت‌ها برآورد مي‌شود
هيچ‌كس پيش‌بيني نمي‌كرد كه در مدت كوتاه 20 درصد قيمت نفت كاهش يابد. براي همين الان نبايد عجله كرد، چون ممكن است قيمت نفت همين‌طور كه خيلي سريع پايين آمده، تغييراتي در جهت افزايش داشته باشد. با اين حال، الان چند گروه روي اين موضوع كار مي‌كنند. رييس‌جمهور هم درخواست نشست اضطراري اوپك را داشتند تا اگر لازم بود، عرضه نفت را كاهش دهند
در حال حاضر، دولت روي تدوين بودجه عملياتي تاكيد دارد. با توجه به اينكه شما از روند بودجه‌ريزي در چند دهه گذشته كاملا اطلاع داريد و در جريان بودجه‌ريزي‌ها بوده‌ايد، تفاوت بودجه عملياتي با بودجه غيرعملياتي چيست؟
بهتر است براي تشريح اين موضوع، به سال‌ها قبل برگردم. در سال 1351 يكي از اتفاقات خيلي مهمي كه در اقتصاد افتاد، تصويب قانون برنامه و بودجه بود و همراه با آن، تحولات زيادي را در اقتصاد كشور شاهد بوديم؛ هم در زمينه برنامه‌ريزي و هم در زمينه بودجه‌ريزي. اين قانون به حدي استحكام داشت كه هنوز هم تمام احكام اين قانون را رعايت مي‌كنيم. البته هم‌اكنون در مجلس و معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور گروه‌هايي تشكيل شده‌اند كه اصلاحات لازم اين قانون را انجام دهند. در اين ميان، در دهه 50 ما همزمان با پيشرفته‌ترين كشورها، بحث اصلاح نظام بودجه‌ريزي را شروع كرديم. منتها بدشانسي‌اي كه آورديم، اين بود كه سال‌هاي 53 و 54 با شوك اول نفتي مصادف شد. اصل بودجه‌ريزي عملياتي و بعد هم بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، برقراري انضباط مالي بود؛ اما بعد از اينكه شوك اول نفتي اتفاق افتاد، درآمدهاي كشور در مدت خيلي كوتاهي چند برابر شد و همين چند برابر شدن درآمدها، موجب شد كه انضباط مالي ايجاد نشود و بعد از آن هم ولخرجي دولت و اجراي طرح‌هاي بلندپروازانه اتفاق افتاد. بنابراين اصلاحات نظام بودجه‌ريزي نه‌تنها متوقف شد، بلكه انضباط مالي شكل بسيار بدتري پيدا كرد. بعد از انقلاب هم جنگ تحميلي اتفاق افتاد. بنابراين كار عمده‌يي انجام نشد.
از چه زماني اقتصاد كشور به اين نتيجه رسيد كه بايد نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را اجرايي كند و اين خلأ را دوباره حس كرد؟
از سال 79. از اين دوره يك‌سري اقدامات براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي آغاز شد. بر همين اساس، يك كارگروهي در زمينه اصلاح نظام بودجه‌ريزي شكل گرفت و با توجه به اينكه اشكالات بودجه زياد بود، قرار شد كه اين كار در دو مرحله انجام شود. مرحله اول، اصلاحاتي بود كه در يكي، دو سال پاسخ مي‌داد و مرحله دوم، مواردي بود كه به وقت بيشتري براي اصلاح نياز داشت. اين دو مرحله به ستاد اقتصادي دولت در زمان آقاي خاتمي رفت و اين فرآيند تصويب شد. مهم‌ترين اقدامي كه در مرحله اول صورت گرفت، اصلاح طبقه‌بندي بودجه بود. اين سيستم را صندوق بين‌المللي پول به تمام كشورهاي عضو خود پيشنهاد كرده بود و ما هم جزو صندوق بوديم. اين پيشنهاد براي اين بود كه بودجه در كشورهاي مختلف قابل مقايسه باشد. از سوي ديگر، در حساب‌هاي ملي بشود از اطلاعات بودجه استفاده كرد. آن زمان شاخص بودجه ايران با هيچ كشوري قابل مقايسه نبود؛ به خاطر اينكه از يك نظم خاصي پيروي نمي‌كرد.
ما در مدت خيلي كوتاهي اين كار را در سال 80 انجام داديم و بودجه سال 81 را توانستيم با طبقه‌بندي و شكل جديد به مجلس بدهيم تا كساني از آن استفاده مي‌كنند، راحت‌تر بتوانند از ارقام بودجه استفاده كنند. اين كار بدون كمك از كارشناسان خارجي و در عرض شش ماه انجام شد. بعضي از ارقام در بودجه مشخص نبود. براي مثال، معلوم نبود كه دولت چقدر حقوق و دستمزد و يارانه پرداخت مي‌كند. اينها در بودجه مشخص شد. بنابراين اين قسمت از كار را كه خيلي كوتاه‌مدت بود، براي سال 81 انجام داديم. قسمت بلندمدت كه كار بيشتري نياز داشت، اتخاذ روش بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بود. يك كارهايي هم انجام داديم، اما چون نياز به زمان داشت، سرعت‌مان خيلي كم بود. تا اينكه در سال 1384 با شروع دولت نهم، دكتر فرهاد رهبر رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي شد.
نگاه دكتر رهبر نسبت به بودجه‌ريزي عملياتي چطور بود؟
ايشان تاكيد داشتند كه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را اجرايي كنم. با توجه به مطالعاتي كه من در اين زمينه داشتم، پيشنهادي را مطرح كردم كه ايشان اين روش را پذيرفت و پاي اين موضوع واقعا ايستاد و تمام سازمان مديريت و برنامه‌ريزي براي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد تجهيز شد. با اينكه زمان كم بود، اما در عرض هفت، هشت ماه تغييرات زيادي در بودجه داديم. بحث بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بر اين اساس است كه مفاهيم اثربخشي و صرفه‌جويي را به ابعاد سنتي بودجه‌ريزي اضافه مي‌كند. يعني بودجه را نتيجه محور مي‌كند. قبلا اصل بر چانه‌زني بود، ولي در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد اصل بر تامين اهداف كمي است و براي هر كدام از كارهايي كه دستگاه‌هاي اجرايي انجام مي‌دهند، بايد هدف كمي مشخص شود و هدف كمي هم در يك چارچوب بلندمدت تعيين مي‌شود، بنابراين ارقام كمي بودجه با اهداف كمي منطبق مي‌شود. در ادامه بودجه سال 85 را توانستيم متحول كنيم و اگر بودجه سال 85 را با سال 84 مقايسه كنيد، اصلا قابل مقايسه نيست.
در واقع در بودجه در ذيل برنامه هر كدام از دستگاه‌هاي اجرايي، شاخص عملكرد را هم گفته بوديم. براي نخستين بار در اين سال توانستيم برنامه سالانه تهيه كنيم. طبق ماده يك قانون برنامه و بودجه، وقتي كه دولت مي‌خواهد لايحه بودجه را به مجلس ارايه كند، بايد برنامه سالانه را نيز ارايه دهد. در برنامه سالانه گفته مي‌شود كه هر كدام از دستگاه‌هاي اجرايي براي سال آينده در مقابل پولي كه مي‌گيرند، چه كارهايي را انجام مي‌دهند. اين در حالي است كه بعد از انقلاب اصلا اين كار انجام نشده بود. در سال‌هاي 86 اين كار را يك مقداري توسعه داديم و منظم‌تر كرديم، ولي سال 87 يك تغيير و تحولي ايجاد شد.
چرا؟
آن زمان بحث تغييرات ساختاري سازمان مديريت و برنامه‌ريزي به وجود آمد و دفاتر سازمان در استان‌ها تعطيل شد و تشكيلات سازمان هم به‌هم خورد.
آن موقع براي هركدام از رديف‌هاي يا طرح‌هاي سرمايه‌يي بايد موافقت‌نامه بين دستگاه‌هاي اجرايي و معاونت برنامه‌ريزي مبادله مي‌شد. ما در اعتبارات هزينه‌يي و جاري، در موافقتنامه‌ها تمام فعاليت‌هايي كه دستگاه‌ها بايد انجام مي‌دادند، همراه با عدد كمي بايد مي‌آورديم. به خاطر دارم در يكي از اين موافقتنامه‌ها، عدد كمي يك ايرادي پيدا كرده بود كه ديوان محاسبات به معاونت برنامه‌ريزي ايراد وارد كرده بود كه چرا اين عدد كمي اشكال دارد. به همين دليل، رييس وقت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي گفت يعني چه اين حرف‌ها؟! تمام اين فعاليت‌ها را حذف كنيد و بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد يعني چه. بنابراين در عرض چند روز تمام زحمات چند ساله ما از بين رفت و به‌تدريج شرايط بدتر شد. هدف بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، انضباط مالي بود و دخل و خرج‌ها براساس يك ضابطه‌يي باشد.
يعني از سال 87 بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد كنار گذاشته شد؟
اينها كه از بين رفت هيچي، تازه روي رديف‌هاي متفرقه بودجه تاكيد شد و فقط براساس مصوبات هيات وزيران اختصاص‌ها صورت مي‌گرفت. بنابراين ما به سمت بي‌انضباطي شديد مالي رفتيم. يعني از سال 1387 تا سال 1391 به جاي اينكه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد و انضباط مالي باشد، به سمت بي‌انضباطي مالي رفت. در اين دوره در بودجه‌ريزي خيلي عقبگرد داشتيم و تمام دستاوردهايمان از بين رفت. حتي آن نظامي كه در سال 1391 به وجود آمد، از نظام قبل از سال 1380 هم بدتر شده بود.
وضعيت در زمان روي كار آمدن دولت يازدهم چگونه بود؟ شما عنوان كرديد كه طي پنج سال 1387 تا 1391 در تهيه بودجه با بي‌انضباطي مالي روبه‌رو شديم، اين بودجه بي‌سامان را دولت روحاني توانست براي بودجه 1393 بسامان كند؟
وقتي دكتر نوبخت به معاونت برنامه‌ريزي آمدند، يكي از نخستين صحبت‌هايشان، استقرار بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بود. خودشان هم در مدتي كه در مركز تحقيقات استراتژيك بودند، در اين زمينه تحقيقاتي داشتند. بر اين اساس، در سال 92 دوباره كار را شروع كرديم و در نخستين هم‌انديشي هم كه پارسال در شهريورماه برگزار شد، من گفتم جاي خوشبختي است كه اين كار دوباره شكل گرفته است.
تا چه اندازه توانستيد بودجه 93 را براساس نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد ببنديد؟
سال گذشته ما زمان كم داشتيم. بالاخره تا دولت بخواهد مستقر شود، زمان مي‌برد. بعد هم دكتر نوبخت اصرار داشتند كه تا 15 آذرماه لايحه بودجه را به مجلس بدهند، بنابراين خيلي فرصت كم بود. ما پارسال ابتدا دستورالعمل ماده 219 قانون برنامه پنجم كه در مورد بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد بود، تهيه كرديم و به همراه بخشنامه بودجه سال 1393 ابلاغ شد. در بخشنامه بودجه سال 93 هم دو مورد آمد؛ يكي اينكه همه دستگاه‌هاي اجرايي مكلف شدند كه برنامه سالانه را مثل سال 1384 بدهند و نيز چهار دستگاه تعيين شدند كه بودجه‌شان را براساس هزينه تمام شده برآورد كنند؛ وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت و درمان، سازمان ثبت احوال و سازمان بهزيستي. منتها به دليل اينكه فرصت كم بود، خود ما هم انتظار نداشتيم كه اين كار انجام شود. اما با وجود فرصت كم، حدود 62 دستگاه اجرايي برنامه سالانه خود را ارايه دادند. از سوي ديگر، به جاي چهار دستگاهي كه قرار بود اعتبارات جاري خود را براساس هزينه تمام شده برآورد كنند، 26 دستگاه اين كار را كردند. البته كيفيت آن خيلي زياد نبود و در مدت خيلي كم هم ما انتظار اين موضوع را نداشتيم. در همين رابطه، دو مجلد تهيه شد؛ يكي براي برنامه سالانه و يكي براي هزينه تمام شده. دكتر نوبخت كه پارسال به جاي رييس‌جمهور لايحه بودجه را تقديم مجلس كرد، اين دو مجلد را هم همراه با لايحه بودجه تقديم مجلس كرد و مجلس هم استقبال خوبي از اين كار كرد. پارسال كليد اين كار زده شد؛ با وجود مشكلاتي كه وجود داشت.
اما براي بودجه 94 زمان خوبي را داشتيد. در اين مدت چه اقداماتي صورت گرفت؟
امسال قرار شد براي بودجه سال 1394 يك‌مقدار منسجم‌تر اين كار را انجام دهيم؛ به طوري كه زيربناهاي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را آماده كنيم و بعد موارد اصلي را انجام دهيم. منتها نكته مهم و پيش‌شرط اساسي در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، عزم و اراده مسوولان است. به نظر من، ما از لحاظ كارشناسي مشكل چنداني نداريم، مشكل اساسي، اراده مسوولان است. چون اگر اين اراده وجود نداشته باشد و خدايي نكرده دوباره اتفاقي بيفتد، نظام بودجه‌ريزي بدتر از گذشته خواهد شد و به جايي مي‌رسد كه خيلي جاي تاسف است.
حالا با اميد به اين موضوع، كارها از ابتداي امسال شروع شده و شوراي راهبري استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد تشكيل شد. در اين شورا از تمامي كساني كه صاحب‌نظر هستند، دعوت شد و در شورا عضويت دارند. هشت كارگروه هم تشكل شد؛ كارگروه اصلاح فرآيندهاي مرتبط با بودجه‌ريزي – كارگروه نظام مديريت عملكرد – كارگروه اصلاح و تدوين مباني حقوقي – كارگروه اصلاح نظام تهيه برنامه سالانه – كارگروه نظام هزينه‌يابي فعاليت‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي – كارگروه مديريت استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد – كارگروه اصلاح نظام مديريت اطلاعات - كارگروه اصلاح نظام حسابداري. براساس كار اين كارگروه‌ها، بخشنامه بودجه سال 1394 و تمام دستورالعمل‌ها ابلاغ شد و همه دستگاه‌هاي اجرايي مكلفند برنامه سالانه بدهند و بودجه خود را مبتني بر عملكرد هزينه‌يابي كنند.
در حال حاضر دستگاه‌هاي اجرايي بايد دو كار اساسي انجام دهند؛ يكي تهيه برنامه سالانه و ديگري، بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است. وقتي كه اين كار انجام شد، سپس در قالب لايحه بودجه تقديم مجلس مي‌شود. تا اين بخش از كار، بخش مربوط به تهيه و تنظيم و تصويب بودجه است. از اينجا به بعد بخش اجراي بودجه مطرح مي‌شود كه مرحله چهارم نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است كه بحث نظارت، نظام انگيزشي، مقررات و تفاهمنامه عملكرد در آنجا دارد. اينها مراحل بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است و ما اميدواريم امسال همه اين مراحل را انجام دهيم. ان‌شاءالله اگر 15 آذرماه لايحه بودجه را به مجلس بدهيم و تا پايان بهمن‌ماه تصويب شود، تا اسفندماه فرصت داريم كه دستورالعمل‌ها و تفاهمنامه‌ها را انجام دهيم. بر اين اساس، دستگاه‌هاي مجري متعهد مي‌شوند كه هدف‌هايي كه براي فعاليت‌ها دارند، انجام دهند.
استقرار نظام كامل بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد در كل چقدر زمان مي‌برد؟ يعني ما چه زماني بودجه عملياتي خواهيم داشت؟
استقرار نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد در كوتاه‌مدت امكان‌پذير نيست. در همين حال، نبايد انتظار داشت كه در عرض يك‌سال به طور كامل بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را در كشور پياده كنيم. يك مدت دو، سه ساله بايد بگذرد كه تازه در مسير اصلي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد قرار‌گيريم. در شروع كار ممكن است مشكلات زيادي وجود داشته باشد. هزينه‌هاي تمام شده‌يي كه برآورد مي‌شود، نياز به استاندارد دارد و ما هنوز استانداردسازي نكرديم. يكي از مهم‌ترين بحث‌ها در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد، تهيه استاندارد است و اين كار نياز به زمان دارد و وقتي استانداردها مشخص شود، راحت‌تر مي‌توان جلو رفت و ديگر لازم نيست اين همه كار را هر سال تكرار كنيم. وقتي كه هزينه تمام شده هر فعاليت در يك فرآيند مناسب تعيين شود، سال‌هاي بعد مي‌توانيد آن را تعديل كنيد.
در روزهاي پاياني مهرماه نمايندگان مجلس به طرح يك فوريتي لايحه الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت راي منفي دادند. در اين طرح قرار بود بخشي از مقررات مالي دولت جدا از لايحه بودجه مورد بررسي قرار گيرد. معايب اين كار مجلس چيست؟
دولت قبلا هم اين كار را انجام داده بود. يكي از كارهايي كه ما در ابتداي دهه 80 شروع كرديم، تهيه لايحه تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت بود كه به مجلس داديم. فلسفه كار اين بود كه ما در گذشته وقتي بودجه را به مجلس مي‌داديم، در ابتدا بيشتر وقت دولت صرف تبصره‌ها و احكام لايحه بودجه مي‌شود و بعد هم در مجلس در كميسيون‌هاي تخصصي بيشتر وقت‌شان سر احكام صرف مي‌شد. اما وقتي وارد بحث بودجه مي‌شدند و اعداد و ارقام را بايد با دقت بررسي مي‌كردند، مي‌گفتند يكي، دو روز بيشتر وقت نيست و خيلي سريع از كنار آن رد مي‌شدند، بنابراين اصل بودجه فراموش مي‌شد. به خصوص اينكه اين احكام هر سال تكرار مي‌شد.
ما در آن دوره اين كار را كرديم و خوشبختانه مجلس همكاري كرد. اين كاري هم كه در سال جاري انجام شد، دنباله قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت بود. متاسفانه مجلس به دلايل خاصي كه خودشان داشتند، اين لايحه را رد كردند. اما بحث ما بود كه مي‌خواهيم بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را دنبال مي‌كنيم. در حال حاضر يكي از ايراداتي كه به دولت مي‌گيرند، اين است كه چرا وقتي قوانين برنامه تصويب مي‌شود، عملكرد مناسبي ندارد و ارقامي كه در برنامه مي‌آيد، محقق نمي‌شود؟! دليلش اين است كه در سال‌هاي مختلف اهداف پيگيري نمي‌شود.
ديوان محاسبات هم كه عملكرد دستگاه‌ها را بررسي مي‌كند، بيشتر به مسائل حقوقي مي‌پردازد و هيچ‌وقت به عملكرد نپرداخته است. اين مهم است. در بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد فقط رقم بودجه مهم نيست، بايد ببيند پولي كه به دستگاه‌هاي اجرايي دادند و آن كاري كه از آنها خواسته بودند، انجام داده‌اند يا خير. الان بحثي كه وجود دارد، اين است كه همه دستگاه‌هاي اجرايي مي‌گويند ما كسري بودجه داريم. تا حالا ديده‌ايد كه دستگاه‌ها بگويند كارهايي كه قرار بود انجام دهيم، انجام داده‌ايم يا خير؟! همه‌شان گله دارند كه چرا كسري بودجه داريم؟! ما انتظار داريم كه مجلس هم همين كار را انجام دهد. مجلس بايد بپرسد كه بابت پولي كه گفته شده، آيا به هدف‌هاي كمي رسيده‌ايد يا كارهايي كه از شما خواسته شده بوده، انجام داده‌ايد كه حالا پول بيشتري مي‌خواهيد؟ در اين شرايط يك نظم و انضباط برقرار مي‌شود. در لايحه‌يي هم كه به مجلس داديم، بحث‌مان همين بود. اگر مجلس اين لايحه را تصويب مي‌كرد، فرصت بيشتري داشتيم كه روي لايحه بودجه كار كنيم. افرادي كه با اين لايحه مخالفت كردند، خودشان هميشه مي‌گفتند كه چرا همه‌اش سر اين احكام مي‌نشينيد و روي ارقام و عملكردهاي بودجه صحبت نمي‌كنيد. جالب است خودشان با همين لايحه‌يي كه دولت ارايه داده بود، مخالفت كردند.
دليل مخالفت‌شان چه بوده است؟
شايد دليلش اين بوده كه مي‌گفتند اين مجموعه خيلي زياد است و در چند بخش بياوريد. واقعا ما فرصت اين‌طوري نداريم. ما 15 آذر لايحه بودجه را بايد به مجلس بدهيم و اينكه به جاي يك لايحه، 4، 5 لايحه بخواهيم بدهيم و هر كدام در فرآيند طولاني مجلس برود، واقعا فرصت نيست. مجلس هم بايد كمك مي‌كرد. به‌هرحال با وجود مشكلاتي كه دولت دارد، اين كار يك وقت زيادي از دولت را مي‌گيرد و بعد هم وقت مجلس را. در مجلس براي اينكه يك كلمه در احكام اضافه يا كم شود، كلي وقت گرفته مي‌شود؛ اين در حالي است كه اگر لايحه تنظيم مقررات مالي دولت تصويب مي‌شد، كلي در وقت صرفه‌جويي مي‌شد. ما اميدواريم تمهيداتي اتفاق بيفتد كه اين كار انجام شود.
بحث ديگري كه هم‌اكنون در رابطه با بودجه مورد توجه قرار گرفته، قيمت نفت است. به نظر شما با توجه به روند نزولي قيمت در بازارهاي جهاني، آيا دولت برنامه‌يي براي كسري بودجه دارد؟
من به كسري بودجه به اين شكل كه آنچنان اعتقادي ندارم. وقتي كه قانون بودجه تصويب مي‌شود، منابع و مصارف آن تراز است. در طول سال ممكن است بعضي از منابعي كه در قانون بودجه پيش‌بيني شده، حاصل نشود؛ حالا اين درآمدها مي‌تواند ماليات باشد، يا نفت يا ساير درآمدها. در همين ارتباط كميته تخصيص اعتبار كه متشكل از وزارت اقتصاد و معاونت برنامه‌ريزي هستند، هر سه ماه يك‌بار تشكيل مي‌شود و روند وصولي‌ها را بررسي مي‌كنند و اگر وصولي كاهش يافته باشد، روند تخصيص اعتبارات كاهش مي‌يابد، بنابراين كسري بودجه ايجاد نمي‌شود. به عبارتي، وقتي اعتبارات را همزمان با روند نزولي درآمدها تعديل مي‌كنيد، چون تعديل اتفاق مي‌افتد، كسري بودجه ايجاد نمي‌شود. كسري بودجه زماني است كه هزينه‌ها را انجام دهيد و درآمدها حاصل نشود و كسري بودجه را بخواهيد از محل‌هاي ديگري تامين كنيد.
پس شما معتقديد بايد اعتبارات تعديل شود.
ببينيد، در حال حاضر قيمت نفت كاهش پيدا كرده است؛ اين در حالي است كه درآمد نفت ما در شش ماه اول نسبتا مناسب بود. حالا كه قيمت نفت كاهش پيدا كرده، بطور قطع درآمدهاي ما نيز كاهش مي‌يابد. با اين حساب، ناگزير هستيم اعتبارات را تعديل كنيم.
در حال حاضر به اين سمت رفته‌ايم؟
بله، منتها بحث اين است كه پيش‌بيني بازار نفت خيلي سخت است. حتي متخصصان خيلي زبده در كشورهاي ديگر هم بخواهند اين كار را انجام دهند، خيلي اطمينان ندارند كه چه اتفاقي مي‌افتد. الان در دولت در حال بررسي هستند كه با توجه به روندهايي كه وجود دارد، وضعيت هزينه‌ها و درآمدها در شش ماه دوم چگونه خواهد بود؛ اگرچه در شش ماه اول سال هم درآمدهاي مالياتي و هم درآمدهاي نفتي از رشد خوبي برخوردار بود. حالا اگر برآوردها اين باشد كه اين روند ادامه پيدا مي‌كند، بايد تخصيص اعتبارات تعديل شود. الان براي سه ماهه سوم تصميم گرفته‌اند كه حدودا چقدر بايد تخصيص دهند.
رقمش مشخص است؟
من رقم آن را نمي‌دانم. اما در تعديل اعتبارات يك مشكلي كه ما داريم، اين است كه در بخش اعتبارات هزينه‌يي و جاري بيش از 80 درصد اعتبارات در چند بخش عمده همچون آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، دفاع، تامين اجتماعي، يارانه‌ها و حقوق و دستمزد است كه قابليت تعديل ندارند. با اين اوصاف، اعتبارات هزينه‌يي جاي زيادي براي تعديل ندارد و حداكثر 4، 5 درصد خواهد بود. متاسفانه وقتي اين اتفاقات مي‌افتد، فشار روي اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي مي‌افتد.
يعني فشار روي طرح‌هاي عمراني مي‌آيد؟
بله، البته يك كار خوبي كه در سال جاري صورت گرفت، اين بود كه طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام ساماندهي و به ترتيب اولويت تخصيص اعتبار در نظر گرفته شد. بر اين اساس، اگر قرار باشد تعديل اعتبار هم اتفاق بيفتد، به نحوي انجام مي‌شود كه طرح‌هايي كه امكان خاتمه يافتن در سال 93 را دارند، كمترين لطمه را ببينند. چون اگر اين طرح‌ها به اتمام نرسند و اجراي آنها براي سال بعد بيفتد، هزينه‌هاي‌شان بيشتر مي‌شود. براي مثال، يك طرحي كه امسال با 100 واحد امكان اتمام داشته باشد، سال آينده ممكن است با 120 واحد هم به اتمام نرسد. يك دليلي كه در اين سال‌ها طرح‌ها همين‌طور نيمه‌تمام مانده، همين بوده است. البته بحث ساماندهي طرح‌هاي عمراني امسال در دستور كار قرار گرفته و حتي اگر هم اعتبارات كاهش يابد، اعتبارات طرح‌هايي كه امسال بايد خاتمه پيدا كند، تامين خواهد شد.
پس شما بحث كسري بودجه را در سال 93 بعيد مي‌دانيد؟
ببينيد، با مكانيزم تعديل و تخصيص اعتبار مشكل حل مي‌شود و نيازي نخواهد بود كه به مجلس برويم و منابع جديد بگيريم. يا اعتبارات كاهش مي‌يابد يا اينكه جابه‌جايي اعتبارات اتفاق مي‌افتد. بالاخره يك كاري دولت مي‌كند كه نيازي به اصلاح و متمم بودجه نباشد.
رييس‌جمهور چندي پيش از وزير نفت خواسته بود كه گزارشي از وضعيت بازار نفت ارايه دهد. آيا چنين درخواستي را درباره وضعيت بودجه از معاونت برنامه‌ريزي داشته است؟
در حال حاضر بعضي از گزارش‌ها آماده شده و بعضي‌ها هم در حال آماده شدن است. در ستاد اقتصادي دولت دارند بررسي مي‌كنند و من شنيدم كه اعضاي ستاد دارند كار مي‌كنند و در گزينه‌هاي مختلف برآورد مي‌كنند كه منابع تا پايان سال چقدر است. چون بالاخره تحولاتي كه اتفاق افتاده، باعث شده بعضي از محاسباتي كه براي برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود.
مثل؟
در رابطه با قيمت نفت قبلا بحث‌هايي كه در معاونت صورت گرفته بود، متفاوت با شرايط كنوني بود.
از چه رقم‌هايي صحبت مي‌شد؟
بالاي 100 دلار بود، چون قيمت‌هاي آن زمان هم بالاي 100 دلار بود. الان قيمت نفت 15 تا 20 درصد كاهش يافته و اين مساله مي‌تواند در برآوردها تاثير زيادي بگذارد. بر اين اساس، الان دوباره دارند بررسي مي‌كنند كه ارقام يك مقدار منطقي‌تر باشد. چون اگر قرار باشد براساس منابع بالا برنامه ششم و بودجه سال 94 بسته شود، امكان دارد با مشكل مواجه شويم.
چشم‌اندازي كه از قيمت نفت وجود دارد، چيست؟
چشم‌انداز كه اصلا مشخص نيست. پيش‌بيني حتي براي موسسات بين‌المللي هم سخت است، چون موسسات بين‌المللي، همه رقم‌هاي بالاي 100 دلار را پيش‌بيني مي‌كردند. هيچ‌كس پيش‌بيني نمي‌كرد كه در مدت كوتاه 20 درصد قيمت نفت كاهش يابد. براي همين به نظر من الان نبايد عجله كرد، چون ممكن است قيمت نفت همين‌طور كه خيلي سريع پايين آمده، تغييراتي در جهت افزايش داشته باشد. با اين حال، الان چند گروه روي اين موضوع كار مي‌كنند. رييس‌جمهور هم درخواست نشست اضطراري اوپك را داشتند تا اگر لازم بود، عرضه نفت را كاهش دهند.
يكي از دلايلي كه امروز مي‌گويند باعث افت قيمت شده، به اين دليل بوده كه تقاضا كاهش و عرضه افزايش پيدا كرده است. بر اين اساس، لازم است كه نشست اوپك تشكيل شود و روي عرضه نفت محدوديت‌هاي بيشتري بگذارند. البته يك بخش از كاهش قيمت نفت هم سياسي است.
برخي از كارشناسان معتقدند كه قيمت تمام شده نفت در يك جاهايي از دنيا كه شركت‌هاي غربي كار مي‌كنند، حول و حوش 70 دلار است و آنها نفت زير 80 دلار برايشان به صرفه نيست، اما كاهش قيمت نفت به كشوري مانند عربستان به دليل اينكه مازاد ذخيره ارزي‌شان خيلي زياد و حدود 2 هزار ميليارد دلار است، هيچ لطمه‌يي وارد نمي‌شود و هيچ مشكلي هم نخواهد داشت، بنابراين عربستان مي‌تواند 5 سال هم اين بازي را ادامه دهد.
اكثرا كشورهاي حوزه خليج‌فارس همين‌طور هستند. يعني منابع‌شان به حدي زياد است كه حتي قيمت نفت كاهش يابد، دچار بحران نمي‌شوند. براي همين بخش عمده‌يي از منابع خود را به صندوق‌هاي ذخيره مي‌برند. از سوي ديگر، نياز به سرمايه‌گذاري اين كشورها به اندازه ما نيست و كشورشان كوچك‌تر است. نياز به سرمايه‌گذاري در كشور ما خيلي زياد است كه تامين اين منابع فقط از محل منابع عمومي دولت امكان‌پذير نيست. با اين همه طرح نيمه‌تمامي كه در كشور وجود دارد، اگر تمام پول را هم به اين طرح‌ها بدهيم، باز هم امكان خاتمه ندارند. براي همين، بحث مشاركت بخش خصوصي در طرح‌هاي عمراني مطرح شده است.
اين مساله به كجا رسيده است؟ به خاطر دارم در شهريورماه در رابطه با واگذاري طرح‌هاي نيمه‌تمام دولتي به بخش خصوصي نشستي در معاونت برنامه‌ريزي برگزار شد.
روي اين موضوع دارند كار مي‌كنند.
بخش خصوصي تمايلي نشان داده است؟
بالاخره بايد انگيزه و اعتماد را در بخش خصوصي ايجاد كرد. از سوي ديگر، اين كار تدريجي صورت مي‌گيرد و يك‌مرتبه نمي‌توان انتظار داشت كه بخش عمده‌يي از كار واگذار شود. حالا اگر بحث مذاكرات 1+5 نتيجه دهد و ارتباط‌مان با كشورهاي خارجي بهتر شود و بتوانيم بخشي از منابع‌مان را كه مسدود شده، آزاد كنيم، مشكل كمتري خواهيم داشت. بحث فاينانس هم خيلي كمك مي‌كند. فاينانس چين اين سال‌ها خيلي كمك كرده و با روسيه هم در حال مذاكره هستيم. از سوي ديگر، تجهيز منابع سرمايه‌گذاري خارجي خيلي موثر است؛ به شرط اينكه شرايط مناسب باشد.
به نظر شما قيمتي را كه دولت براي نفت در بودجه 94 بايد انتخاب كند، بهتر است چه قيمتي باشد؟
خيلي سوال سختي را مي‌كنيد.
دولت مي‌تواند بودجه 94 را براساس قيمت نفت 80 دلار ببندد؟
با توجه به چارچوب منابع مي‌تواند اين كار را انجام دهد؛ منتها امكانات زيادي براي طرح‌هاي عمراني نخواهيم داشت. در واقع اگر بخواهيم اين كار را انجام دهيم، بايد مساله تجهيز منابع بخش خصوصي و فاينانس را دنبال كنيم. چون اگر بخواهيم با اين رقم بودجه را ببنديم، نياز به منابعي غير از منابع عمومي دولت خواهيم داشت.
درباره نرخ دلار در بودجه 94 چه؟ صحبتي نشده است؟
درباره اين ارقام صحبت شده، اما قطعي نشده است.
هم‌اكنون در رابطه با نرخ ارز در بودجه برخي از تحليلگران معتقدند كه همين نرخ 2650 تومان براي دلار منطقي است و امكان افزايش بيش از اين وجود ندارد، اما برخي از كارشناسان تاكيد دارند كه نرخ دلار در بودجه بايد به بازار آزاد نزديك شود تا رانتي كه بين نرخ مركز مبادلات و بازار آزاد وجود دارد، از بين رود. رويكرد بودجه در اين باره چطور خواهد بود؟
در چند سال اخير بحث يكسان‌سازي نرخ ارز بوده است.
كه البته اجرا نشده است.
شرايط خيلي بهتر شده است.هم‌اكون فاصله بين نرخ ارز در بازار آزاد و مركز مبادلات ارزي كمتر شده است. اولا موضوع سه نرخي ارز از بين رفته و دو نرخي شده است. به‌هرحال ما بايد به سمتي برويم كه فاصله اين دو نرخ را كم كنيم. ممكن است افزايش نرخ ارز يك منابعي براي دولت ايجاد كند، اما مشكلاتي را هم دربردارد.
بهتر است نرخ بازار آزاد به نرخ مركز مبادلات ارزي نزديك شود يا برعكس؟
بستگي به شرايط بازار آزاد دارد. البته يكي از مشكلاتي كه ما داريم، انتقال ارز به داخل كشور است و به دليل تحريم‌ها مجبور بوديم بيشتر معاملات ارزي را با كشورهايي انجام دهيم كه امكان تهاتر وجود داشته باشد. به نظر من اگر مشكل تحريم‌ها حل شود و امكانات بانك مركزي بيشتر شود (منابع بلوكه شده آزاد شود) و بانك مركزي بتواند در بازار ارز دخالت كند، مي‌تواند نرخ بازار آزاد را پايين آورد. الان هم خوب عمل كرده است و شما مي‌بينيد در چند ماه گذشته نرخ دلار در بازار آزاد در حد 3100 تا 3200 نوسان دارد. با اين حال، الان خيلي سخت است كه بگوييم نرخ تعادلي ارز چقدر است. بانك مركزي هم مدت‌هاست كه نرخ تعادلي ارز را اعلام نمي‌كند. ولي اگر امكانات ارزي ما بيشتر شود، حتما دخالت بانك مركزي در بازار ارز باعث مي‌شود كه به سمت يكسان‌سازي نرخ ارز برويم.
شما چشم‌انداز تحريم‌ها را چطور مي‌بينيد؟
من زياد با مسائل سياسي آشنا نيستم، ولي در اين مرحله دكتر روحاني و دكتر ظريف هم خوشبين هستند. اگر تا نوامبر تفاهم‌ها انجام شود، خيلي مي‌تواند كمك كند. بعد هم براي برنامه ششم خيلي خوب خواهد بود. بالاخره ما روي منابع ارزي بيشتري مي‌توانيم حساب كنيم. از سوي ديگر، منابع صندوق توسعه ملي به سرمايه‌گذاري‌ها كمك خواهد كرد.
بحث درآمدهاي مالياتي هم مطرح است. با توجه به كاهش قيمت نفت، وضعيت ماليات‌ها در بودجه 94 چگونه خواهد بود؟
درآمدهاي مالياتي از چند طريق ممكن است افزايش يابد. يكي از طريق تغيير نرخ ارز و يكي از طريق پايه‌هاي مالياتي است. يعني اگر توليد ناخالص داخلي افزايش يابد، خودبه‌خود درآمدهاي مالياتي هم افزايش مي‌يابد. يكي هم از طريق افزايش بهره‌وري نظام مالياتي مي‌توان درآمدهاي بهتري داشت. ما براي سال آينده بحث تغيير نرخ ماليات‌ها را به آن شكل نداريم، فقط بحث نرخ ماليات بر ارزش افزوده است كه طبق قانون برنامه پنجم توسعه سالي يك درصد به نرخ ماليات بر ارزش افزوده اضافه مي‌شود. يكي از منابع خيلي مهم ما در سال‌هاي اخير، ماليات بر ارزش افزوده بوده كه رشد خوبي داشته است.
در حال حاضر كه طرح جامع مالياتي تصويب شده، عملكرد امسال خيلي بهتر از پارسال بوده است. يعني بهره‌وري نظام مالياتي افزايش پيدا كرده و بدون اينكه نرخ ماليات تغيير پيدا كرده باشد، عملكرد امسال بالاتر از پارسال بود. بنابراين اگر همين روند ادامه پيدا كند، يك بخشي از كمبودها از طريق درآمدهاي مالياتي جبران مي‌شود. در كل، يكي از مشكلات گسترده ما در اين حوزه، معافيت‌هاي گسترده مالياتي است. براي مثال، 60 درصد از پايه ماليات بر ارزش افزوده معاف است.
يعني ما بايد به سمتي برويم كه يك مقدار معافيت‌ها را كم كنيم و يك مقدار هم به سمت ماليات به نرخ صفر برويم. يعني بگوييم آنهايي كه از پرداخت ماليات معاف هستند، ماليات‌شان را بدهند و بعد دوباره اين پول به آنها برگردانده شود. درست است كه ما منبع جديدي به دست نمي‌آوريم، ولي حداقل ظرفيت مالياتي ما مشخص مي‌شود. اين چيزي كه ما الان مي‌گيريم، ظرفيت واقعي مالياتي كشور نيست. اين موضوع در برنامه پنجم توسعه هم آمده بود. الان براي بنياد مستضعفان اين كار را مي‌كنيم كه از آنها ماليات مي‌گيريم و عين آن را در بودجه دوباره پرداخت مي‌كنيم. اين كار ظرفيت‌هاي مالياتي را شفاف مي‌كنيم.
موضوع ديگري كه براي سال آينده براي افراد جامعه هم اهميت دارد، اين است كه دولت در بودجه 94 براي هدفمندي يارانه‌ها چه خواهد كرد؟ آيا فاز سوم هدفمندي يارانه‌ها اجرا مي‌شود؟
من اطلاعي ندارم.
بحثي شده است؟
اگر هم بحث شده باشد، من اطلاعي ندارم.
درباره حذف يارانه نقدي پردرآمدها چه؟
در اين مورد هم اطلاعي ندارم.
