آرمان ـ دکتر مسعود نیلی با سابقه حضور چند ساله در سازمان برنامه و بودجه هرچند این روزها دیگر مسندی در این سازمان ندارد اما همچنان خیلی‌ها او را به‌عنوان متخصص در حوزه بودجه‌نویسی می‌شناسند. فارغ‌التحصیل دکترای اقتصاد از دانشگاه منچستر در کنار فعالیت‌های دانشگاهی، پژوهش‌های متعددی در حوزه‌های مختلف اقتصادی و صنعتی نیز دارد. عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف در گفت‌وگویی با آرمان از ویژگی‌هایی که بودجه سال آینده اقتصاد ایران باید داشته باشد سخن می‌گوید و تصریح می‌کند: «قاعدتا بودجه ما اکنون انقباضی نیست، چون اکنون ما در شرایط رونق قرار نداریم که بخواهیم برای جلوگیری از شتاب گرفتن بیشتر تقاضا رفتار انقباضی داشته باشیم و ترمز اقتصاد را بکشیم. ما اکنون شرایطی را داریم که عملا همان بودجه ریاضتی است، حالا هر عنوانی که می‌خواهیم برایش بگذاریم، اما بالاخره در مجموع معنای آن، این است که ما امکان ارائه خدمات اصلی را به آن میزانی که در گذشته بوده، نداریم.»
وی از عملیاتی نبودن بودجه در اقتصاد ایران انتقاد می‌کند و در مورد نرخ ارز در بودجه نیز متذکر می‌شود: «ضمن اینکه واقعا لازم است سیاست‌های سخت‌گیرانه‌ای اعمال شود تا از رشد زیاد تقاضا در بازار ارز احتراز شود که نرخ ارز بالاتر نرود اما وجود نرخ‌های ارز چندگانه هم جای فساد و نبود شفافیت را در اقتصاد زیاد می‌کند.» توصیه این اقتصاددان، این است که چون به صورت موردی نمی‌توان مشکلات اقتصادی را حل کرد، باید ابتدا تصویر کلی از اقتصاد سال 92 ارائه شود و آنگاه در مورد بودجه تصمیم‌گیری شود. نیلی همچنان تاکید می‌کند: باید بودجه را از یک سندی که بر روی آن مکررا چانه‌زنی می‌کنند و هرکسی برای افزایش سهم خود تلاش می‌کند به یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری برای شرایط واقعا خیلی خاصی که در آن قرار داریم تبدیل کرد. متن کامل این گفت‌وگو را می‌خوانید:
آقای دکتر، با توجه به تورم 27 درصدی و کاهش درآمدهای نفتی ایران فکر می‌کنید برای سال آینده، اقتصاد ایران به چگونه بودجه‌ای نیازمند است؟ در واقع بودجه سال آینده انبساطی یا انقباضی باید باشد؟
بودجه در کارکرد خودش سه نقش متفاوت ایفا می‌کند که براساس این سه کارکرد، آن را مورد ارزیابی قرار می‌دهند. یک نقش طبیعی بودجه این است که منابع مالی را فراهم می‌کند تا دولت به وظایف اصلی خود بپردازد و اگر دانشگاه مثلا خدمات آموزشی ارائه می‌کند لازمه آن در اختیار داشتن منابع مالی است. در نتیجه بودجه مشخص می‌کند که دولت در تامین امنیت، سلامت، آموزش و فعالیت‌های دیگر چه اولویت‌هایی دارد. بدنه اصلی بودجه را همین بخش تشکیل می‌دهد. وظیفه دوم این است که در کنار آن خدمات عمومی که دولت ارائه می‌کند، یک سری اهداف بازتوزیعی و حمایتی را هم دنبال می‌کند، یعنی ممکن است به اقشاری از کم‌درآمدها یارانه‌ای بدهد که به آن پرداخت‌های انتقالی می‌گویند. وظیفه و کارکرد سوم بودجه این است که اقتصاد کلان را از طرف تقاضا در کوتاه مدت تنظیم و ثبات اقتصاد کلان را فراهم کند. به این معنی که اگر مثلا اقتصاد در شرایط رکود قرار داشته باشد و این رکود چون در کشورهای پیشرفته از سمت تقاضا شکل می‌گیرد دولت به‌عنوان یک متقاضی فعال وارد بازار می‌شود و اگر اقتصاد در شرایط رکود باشد بودجه انبساطی اجرا می‌کند، به این معنا که بیشتر خرج می‌کند تا تقاضایی ایجاد شود که یک تعادلی در اقتصاد به وجود‌آید و اقتصاد از رکود خارج شود. نقطه مقابل آن هم این است که اگر اقتصاد در شرایط رونق باشد و فشار زیادی بر شتاب اقتصادی باشد که ممکن است تورم در اقتصاد ایجاد شود دولت انقباضی رفتار می‌کند.
شرایط رشد اقتصادی بالا هم برای حالت دوم است؟
بله، برای زمانی است که اقتصاد در رونق باشد منتها چون بودجه در افق یک ساله در نظر گرفته می‌شود طبیعتا نگاه بودجه کوتاه‌مدت است وگرنه هر دولتی مایل است که رشد اقتصادی زیاد باشد، منتها اگر این به معنی شتاب گرفتن تورم باشد یک میزانی تقاضا از طرف بودجه مهار می‌شود. بنابراین مفهوم بودجه انقباضی و انبساطی برای این کارکرد سوم است که موضوعیت پیدا می‌کند، وگرنه انقباض و انبساط در خدمات عمومی دولت بی‌معناست. اما حوزه‌هایی از فعالیت‌های دولت است که بودجه آنها می‌تواند نوسان داشته باشد، مثلا پروژههای سرمایه‌گذاری از این دست حوزه‌ها هستند.
در مورد کارکرد سوم که کارکرد ثبات‌ساز بودجه دولت است، دولت‌ها اصطلاح بودجه انبساطی و انقباضی را به کار می‌برند که منعکس کننده یک طور سیاست فعال دولت نسبت به محیط اقتصاد کلان است. اما گاهی مانند بودجه یونان، می‌گویند بودجه ریاضتی است. وقتی می‌گویند بودجه ریاضتی است یعنی اینکه دولت «مجبور شده» که سطح خدمات عمومی خود را کاهش دهد. در واقع یک اتفاق دیگری در آنجا رخ داده است. بودجه یونان اگر اکنون کاهش یافته، به این دلیل نیست که اقتصاد آن در حال رشد است و می‌خواهند رشد آن را کنترل کنند، بلکه از سر ناچاری است. ریاضتی بودن بودجه یونان مثلا در سال 2013 به معنای آن است که نه تنها دولت در ارائه خدمات اصلی و یارانه‌هایش کاهشی باید رفتار کند بلکه به وسیله انتخاب این صفت برای بودجه سال آینده دارد به مردم می‌گوید که سال 2013 شرایط سختی است و کمتر می‌تواند به مردم خدمات بدهد. در واقع وقتی دولت یونان اعلام می‌کند که مردم آمادگی مواجه شدن با شرایط سخت را داشته باشند یک طور ایفای مسئولیت حرفه‌ای دولت است که صادقانه می‌گوید بودجه، ریاضتی است.
بنابراین نارسایی که ممکن است از طرف دولت گریبان مردم را بگیرد را اعلام می‌کند. حالا ما چنین ادبیاتی را در کشور خود نداریم که شفاف بیان کنیم بودجه ما انبساطی یا انقباضی یا ریاضتی است، در حالی که این شرایط فرصتی است که تنظیم‌کنندگان بودجه وضعیت را با مردم در میان بگذارند. این کار عملا مردم را در تامین شرایط واقعی اقتصادی که با آن مواجه خواهند بود، کمک می‌کند. از آنجایی که سهم نفت در بودجه ما در سال‌های اخیر رو به افزایش بوده، بنابراین حجم زیادی از خدماتی که دولت به جامعه ارائه می‌کرد، وابسته به تحقق میزان بالایی از درآمدهای نفتی شده است.
در سال‌های دهه 70 یا اوایل دهه 80 میزان درآمدهای نفتی که وارد اقتصاد ما می‌شد 20 تا 25 میلیارد دلار بود اما وقتی یک دفعه این درآمدها افزایش قابل توجهی پیدا کرد و به مثلا تا 80 میلیارد دلار هم رسید، بخش عمده‌ای از آن وارد بودجه شد و تعهداتی که دولت در قبال جامعه اعم از هزینه‌های جاری یا پروژههای عمرانی داشت، منوط به تحقق مثلا 80 میلیارد دلار درآمدهای نفتی شد، حال که درآمدهای نفتی کاهش یافته، اینجا دو سوال مطرح می‌شود؛ یکی این که دولت چه کارهایی می‌تواند انجام دهد که با افزایش درآمدهای دیگر حداقل خسارت به جامعه وارد شود و دیگر اینکه چقدر کاهش هزینه‌ها اجتناب‌ناپذیر است؟ باید دید کارهایی که دولت می‌تواند منابع مالی آنها را تعدیل کند چه اقداماتی هستند و اینها را به مردم بگوید و اطلاع‌رسانی شفافی به جامعه صورت بگیرد. همین جا لازم است این نکته را توضیح دهم که حساب ذخیره ارزی یکی از اهداف مهمی را که دنبال می‌کرد حفظ ثبات در خدمات رسانی دولت بود تا مانع از این شود که با نوسانات درآمدهای نفتی خدمات رسانی دولت هم دچار نوسان شود.
در مورد انبساطی یا انقباضی یا ریاضتی بودن بودجه فکر می‌کنید اقتصاد ایران به کدام سمت باید برود؟
قاعدتا بودجه ما اکنون انقباضی نیست، چون اکنون ما در شرایط رونق قرار نداریم که بخواهیم برای جلوگیری از شتاب گرفتن بیشتر تقاضا رفتار انقباضی داشته باشیم و ترمز اقتصاد را بکشیم. ما اکنون شرایطی را داریم که عملا همان بودجه ریاضتی است، حالا هر عنوانی که می‌خواهیم برایش بگذاریم، اما بالاخره در مجموع معنای آن، این است که ما امکان ارائه خدمات اصلی را به آن میزانی که در گذشته بوده، نداریم. بنابراین همان بودجه ریاضتی می‌شود.
بخش عمده درآمدهای اقتصاد ما درآمدهای نفتی یا مالیات است. با توجه به کاهش درآمدهای نفتی، به نظر شما امکان افزایش مالیات‌ها برای سال آینده وجود دارد؟
باید دید منظور از افزایش مالیات چیست؟ چون بالاخره در شرایطی که اقتصاد در رکود است، فشار مالیاتی دوباره آن رکود را تعمیق و مشکل را برای سال بعد تشدید می‌کند، بنابراین خیلی دشوار است که دولت از آن‌جاهایی که مالیات می‌گرفت، فشار مالیاتی را بیشتر کند و آن امکان‌پذیر نیست، اما اگر دولت بخواهد تلاش مالیاتی خود را بیشتر و پایه مالیاتی را افزایش دهد، یعنی از آن‌جاهایی که مالیات دریافت نمی‌کرده بتواند مالیات بگیرد، آن می‌تواند اثربخش باشد، منتها در مجموع در کوتاه مدت شاید خیلی نتوان به مالیات دل بست. چون اقتصاد ما شرایط مساعدی برای فشار مالیاتی ندارد و نظام جمع‌آوری مالیات ما خیلی کارآمد نیست، ممکن است این کار باعث اختلال در اقتصاد و کندشدن رشد اقتصادی شود. در نتیجه شاید بهتر باشد دولت دنبال درآمدهای دیگری باشد.
می‌توانید مصداقی ذکر کنید که دولت دنبال چه درآمدهای دیگری می‌تواند باشد؟
موضوعی که قاعدتا مورد بحث خواهد بود بحث نرخ ارز در بودجه است. بالاخره وقتی درآمدهای نفتی کاهش یافته و ما هم متاسفانه یک نظام چندگانه نرخ ارز شامل نرخ آزاد، مبادله‌ای و مرجع داریم، قاعدتا این شرایط مقداری دست دولت را باز می‌کند که نرخ ارز را طوری تعیین کند که کسری بودجه خود را کاهش دهد. این اقدام در جهت واقعی‌تر کردن قیمت‌ها هم خواهد بود.
البته به نظر می‌رسد در این شرایط، این رفتار دولت هم منطقی به نظر برسد.
بله دیگر، چون کمبود ایجاد شده است، این کمبود خودش علامت می‌دهد که این چنین تصمیماتی اتخاذ شود. یعنی دولت ناچار است نرخ ارزی را که برای بودجه می‌گذارد، نزدیک‌تر به بازار باشد.
پس می‌توان پیش‌بینی کرد که نرخ ارز در بودجه سال آینده رشد چشمگیری خواهد داشت؟
قاعدتا یا دولت باید خیلی کاهش هزینه بدهد که در خیلی از جاها شاید امکان‌پذیر نباشد یا اینکه تعدیلی در نرخ ارز به وجود آید.
به جز بحث نرخ ارز، چه درآمدهای دیگری می‌توان برای دولت متصور شد؟ مثلا واگذاری دارایی‌ها می‌تواند باشد؟
در مورد واگذاری دارایی‌ها طی چند سال گذشته نظرات مختلفی بیان شده است و از سوی دیگر اینکه در شرایط اقتصادی سال 92 تا چه اندازه خصوصی‌سازی موضوعیت داشته باشد محل سوال جدی است. اکنون شرایط اقتصادی ما شرایط ویژه‌ای است و در شرایط عادی نیستیم که به مواردی مانند خصوصی‌سازی‌ها بتوانیم دل ببندیم که بتواند برای کسری بودجه دولت مفید واقع شود. علاوه بر این، واگذاری درآمدها یک باره هستند و یک بار اتفاق می‌افتند، فرض کنید در سال 92 یک سری دارایی‌ها را واگذار کردید اما آن وقت در سال 93 چه خواهید کرد؟
در مجموع چندان نمی‌توان روی افزایش درآمدهای غیرنفتی هم حساب کرد؟
باید دید در مورد نرخ ارز رویکرد دولت چه می‌خواهد باشد؟ توجه کنید که هرچه نرخ‌های چندگانه ارز در بودجه سال 92 بیشتر باشد عدم شفافیت و عدم انضباط مالی هم بیشتر می‌شود. بنابراین ضمن اینکه واقعا لازم است سیاست‌های سخت‌گیرانه‌ای اعمال شود تا از رشد زیاد تقاضا در اقتصاد احتراز شود که نرخ ارز بالاتر نرود اما وجود نرخ‌های ارز چندگانه هم جای فساد و نبود شفافیت را در اقتصاد زیاد می‌کند.
البته اخیرا طرحی را در مجلس داشتیم که کسانی که در سامانه مربوطه ارز خود را ثبت نکنند و در بازار غیررسمی معامله کنند مفسد فی‌الارض خواهند بود.
برخوردهای امنیتی با مسائل اقتصادی نشان داده که کارایی ندارند.
این درست است اما شاید بتوان گفت که این اقدام در مسیر تک نرخی شدن ارز و برچیده شدن بازار غیررسمی باشد.
بازار غیررسمی در صورتی برچیده می‌شود که قیمت، قیمت واقعی باشد. اگر قیمت واقعی نباشد که نمی‌توان بازارغیررسمی را حذف کرد.
حالا به نظر شما می‌توان قیمت واقعی نرخ ارز را در بودجه سال آینده پیش‌بینی کرد؟
ببینید دولت فعلا می‌تواند کاری کند که از این چند نرخی حداقل به سمت دو نرخی حرکت شود.
مثلا نرخ مبادله‌ای را حذف کند؟
بله. بالاخره باید یک کاری کرد که از این شرایط نامنضبط مالی که داریم فاصله بگیریم. نرخ بازار آزاد را که نمی‌توان حذف کرد، اگر می‌شد که اصلا نبود. وقتی وجود دارد یعنی قابل حذف نیست. حالا وقتی خود دولت دو نرخ را در نظر می‌گیرد، کالاهایی که قرار بوده با نرخ مرجع وارد شوند امکان دارد در عمل ببینیم مردم در تهیه آنها با مشکلاتی مواجه هستند. مثلا در مورد دارو اگر کسی قرار است دارویی وارد کند باید با هر ارزی که می‌تواند واردات انجام دهد اما در عمل می‌بینیم به هرچه که اولویت می‌دهند کمتر ارز می‌رسد. این نشان می‌دهد هدفگذار به هدف خود نرسیده است.
شما اشاره‌ای کردید که در شرایط رکود، بودجه را انبساطی تدوین می‌کنند، این که ما در این شرایط رکود نتوانیم بودجه‌ای انبساطی داشته باشیم، چه تبعاتی خواهد داشت و وضعیت تورم چه خواهد شد؟
ببینید اکنون رکودی که ما داریم ناشی از تقاضا نیست، اگر مثل کشورهای پیشرفته رکودی ناشی از تقاضا داشتیم، آن وقت دولت می‌توانست با بیشتر خرج کردن کمک به رشد تقاضا کند. رکودی که اکنون اقتصاد ما دارد از سمت عرضه است، نه تقاضا. در این شرایط اگر به عواملی که تقاضا را بیشتر می‌کنند، عامل‌های دیگری را اضافه کنیم فقط این رکود به رکود تورمی تبدیل می‌شود. علت این رکود تورمی هم که ما داریم این است که سمت رکود آن به سمت عرضه مربوط می‌شود و تورم آن هم از سمت تقاضا است. از آنجایی که رشد زیاد حجم پول در اقتصاد ما تقاضا را بیشتر می‌کند، از طرف دیگر محدودیت‌های بین‌المللی هم عرضه را تحت فشار گذاشته، برآیند آن، رکود تورمی شده است. حالا اگر ما به عوامل اصلی شکل‌دهنده رکود توجه نکنیم و بخواهیم همان کاری را انجام دهیم که کشورهای پیشرفته می‌کنند، در دام رکود تورمی خواهیم افتاد. به همین دلیل مهم این است که ما ماهیت رکود خودمان را بشناسیم و بعد سیاست مناسب با آن را انتخاب کنیم.
در واقع دولت باید بیشتر به سمت تولید توجه کند؟
یعنی بودجه باید متوازن باشد که مجبور نباشیم از طریق رشد حجم پول، بودجه خود را تامین کنیم. یعنی تامین پولی بودجه دولت اتفاق نیفتد.
منظور شما استقراض از نهادهای دیگر است؟
استقراض از بانک مرکزی نباید صورت بگیرد. اگر این را مبنا قرار دهیم طبیعتا آن وقت سطح خدماتی که دولت می‌تواند ارائه کند از درآمدهای آن در می‌آید. آن موقع معلوم می‌شود حجم خدماتی که دولت می‌تواند به جامعه ارائه کند چقدر است. هرچقدر هم که در بخشی این خدمات کم شد، باید شرایطی را مهیا کند که بخش غیردولتی بتواند در آن زمینه‌ها عمل کند.
به نظر می‌رسد با این کار و کاهش خدمات دولتی و به خصوص رشد میزان مالیات، دوباره شرایط برای بخش تولید سخت‌تر شود.
اگر دولت در این شرایط بهبود محیط کسب و کار و آزادی عمل بنگاه‌های اقتصادی را از نظر قیمتگذاری لحاظ کند، به تعدیل این شرایط کمک می‌کند اما اگر برعکس، فشار روی بنگاه‌ها از نظر قیمتگذاری بیشتر شود آن وقت این باعث می‌شود که رکود شدیدتر شود.
فکر می‌کنید در شرایط این چنینی فضا برای آزادسازی قیمت‌ها فراهم است؟
اکنون ما در شرایط خیلی دشواری قرار گرفته‌ایم. اشکال اصلی وضعیتی که ما در آن قرار داریم این است که به صورت موردی نمی‌توان مشکلات را حل کرد. باید مجموع مسائل مختلف کشور را کنار هم دید. اشکال بزرگی که ما اکنون با آن مواجه هستیم این است که در مورد هر بخش از اقتصاد، یک سیاستی را اتخاذ می‌کنیم. مثلا جدای از بحث هدفمندسازی یارانه‌ها، قرار است به مردم پولی داده شود که باید دید این پول از کجا می‌خواهد تامین شود؟ اگر این پول به مردم داده شود و بعد از آن تورمی ایجاد شود و بخشی از اثر آن را جبران کند که فایده‌ای ندارد. باید دید تصویر کلی اقتصاد سال 92 چیست و آن وقت تصمیم‌گیری کنیم. اینکه برای هرکدام از مجموعه‌های اقتصادی یک تصمیمی بگیریم طبیعتا می‌تواند وضع را نامناسب‌تر کند.
از نظر شما این تصمیم‌گیری کلی چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟
اگر بخواهیم بدانیم شکل مطلوب کار چیست باید قبل از بودجه سال 92، دولت برنامه سال 92 را ارائه کند. یعنی اقتصاد کلان سال 92 را ببیند و بعد بگوید که بودجه سال 92 در کجا قرار می‌گیرد. اگر در برنامه‌ای سیاست‌های پولی و تجاری و در کنار آن، سیاست‌های بودجه‌ای سال 92 دیده شود، می‌توان دید که دشواری‌های سال 92 کجاها کمتر می‌شود. یا در مورد یارانه‌ها و هر میزان دیگری که می‌خواهند بدهند باید همه اینها در یک بسته سیاست‌های اقتصادی در نظر گرفته شوند که بودجه هم جزئی از آن است. آن وقت طبیعتا دولت و مجلس مشاهده می‌کنند که چه بخشی از مسائل توسط بودجه حل می‌شود و می‌توان هم با مردم و هم با مجلس برخی از مسائل را در میان گذاشت. بنابراین بودجه را از یک سندی که بر روی آن مکررا چانه‌زنی می‌کنند و هرکسی برای افزایش سهم خود تلاش می‌کند به یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری برای شرایط واقعا خیلی خاصی که در آن قرار داریم تبدیل می‌کند.
آیا ما تاکنون چنین تجربه‌ای را داشتیم که این چنین چیزی را ترسیم کنیم؟
ما آن زمان که برنامه سوم را تنظیم کرده بودیم قرار بر این بود که هر سال که دولت لایحه بودجه را می‌دهد یک تصویری هم از اقتصاد کلان سال آینده و سال‌های باقیمانده از برنامه ارائه کند. این اتفاق تاکنون رخ نداده است. حالا آن موقع قیمت نفت بالا بود و همه چیز با پول نفت پوشانده می‌شد اما اکنون چون واقعا در شرایط خاصی قرار گرفته‌ایم، لازم است یک همگرایی خوبی بین سیاست‌های مختلف اقتصادی سال 92 ایجاد شود. حالا آن همگرایی می‌تواند سندی باشد با نام بسته سیاست‌های اقتصادی سال 92 که بودجه، یارانه‌ها، قیمت انرژی و موارد دیگر در آن دیده شود. بالاخره واقعیت این است که این تصمیمات جدا از هم قرار است که اتخاذ شوند، حالا وقتی کنار هم باشند مشخص خواهند شد تراز یا عدم تراز بخشی، چه تاثیری بر بخش دیگر می‌گذارد.
البته مساله دیگر سال آینده این است که زمان پایان کار دولت فرا رسیده است.
بالاخره فعلا که دولت هست. دولتی که اکنون دارد بودجه را تدوین می‌کند می‌تواند کل سال را ببیند. مجلس که نمی‌خواهد عوض شود. بنابراین نمی‌توانیم سال آینده را به دو بخش تقسیم کنیم. مجلس باید تصویر اقتصاد کلان سال 92 را ببیند که چیست و ببیند که بودجه در کجای آن قرار می‌گیرد.
در مورد هدفمندسازی یارانه‌ها شما پیش از این تحلیلی داشتید که به بعد از انتخابات سال آینده موکول شود اما بالاخره این موضوع را چگونه می‌توان در بودجه لحاظ کرد؟
آن چه که من مطرح کردم این بود که چون در شرایط قبل از انتخابات قاعدتا روی افزایش قیمت‌ها حساسیت زیاد است، اگر قیمت انرژی به یک میزان قابل توجهی افزایش پیدا کند، بنگاه‌های اقتصادی هم متناسب با آن، قیمت‌های خود را باید افزایش دهند، حالا اگر همزمان با این تغییر نرخ‌های حامل‌های انرژی سخت‌گیری‌هایی برای قیمتگذاری بنگاه‌ها اعمال شود که احتمال آن هم زیاد است، معنایش این است که هزینه‌های بنگاه‌ها بدون اینکه درآمدهای آنها افزایش یابد، رشد می‌کند. وقتی این اتفاق رخ دهد، بنگاه‌ها در معرض زیان‌دهی قرار می‌گیرند و آن وقت این عدم تعادل مالی که در بنگاه‌ها وجود دارد روی رابطه مالی با بانک‌ها انعکاس خواهد داشت و آن وقت بانک‌ها دچار مشکل می‌شوند که این برای اقتصاد خطرناک است.
چرا که یا بانک مرکزی باید به آنها پول بدهد که آن وقت پایه پولی رشد می‌کند و تورم بیشتر می‌شود یا اینکه مشکل ورشکستگی بانک‌ها جدی خواهد شد. چون انجام این کار یک شرایط حداقلی را از نظر آزادی عمل بنگاه‌ها می‌طلبد شاید بهتر باشد یک کمی دیرتر این کار انجام شود. علاوه بر این، تغییر قیمت انرژی هم در قالب یک چارچوب باید دیده شود. وقتی ما قیمت‌ها را در بازاری بدون توجه به آثار آن در بازار دیگری تغییر دهیم، اثر عدم تعادل یک بازار به بازار دیگر منتقل می‌شود. به نظرم تصمیمی که می‌خواهد گرفته شود شاید بهتر باشد با یک ظرفیت کارشناسی بیشتری اتخاذ شود.
این موضوع چطور باید در بودجه لحاظ شود؟
می‌تواند این طور باشد که در بخش مربوط به یارانه‌ها، پیش‌بینی‌هایی برای نیمه دوم سال انجام شود که وقتی این پیش‌بینی‌ها برای نیمه دوم سال صورت بگیرد قاعدتا آن قسمتی از هدفمندسازی یارانه‌ها که تغییر می‌کند، بعد از اینکه برنامه اصلاح قیمت انرژی در فاز دوم هدفمندسازی به طور کامل در چارچوب سیاست‌های کلان اقتصاد سال 92 دیده شد، بودجه هم می‌تواند اصلاح شود. این موضوع می‌تواند در شکل متمم بودجه یا اصلاحی صورت بگیرد.
پس نظر شما این است که حداقل در مقطع فعلی در مورد آن تصمیمی گرفته نشود؟
بله. شاید بهتر باشد که به دلیل این مسائل این طرح به تعویق بیفتد.
طی سال‌های اخیر ما در ارائه بودجه یک تاخیرهایی داشتیم. این چنین رفتاری چه تبعاتی داشته است؟
بحث آن بیشتر سیاسی است تا اقتصادی. بودجه همه ساله در زمستان توسط مجلس بررسی می‌شد اما طی سال‌های اخیر این طور نشده که به نظرم این مساله بیشتر سیاسی است.
این تاخیرها چه تبعات اقتصادی دارند؟
طبیعتا وقتی بودجه زودتر به مجلس برود مجلس وقت بیشتری را صرف آن کرده و دقیق‌تر بررسی می‌کند و از اول سال در چارچوب بودجه تصویب شده اقدام می‌کند.
در مورد طرح‌های عمرانی که شما هم اشاره کردید منابع آنها همراه با نوسان است و گاهی می‌توان آن را تعدیل کرد می‌خواهم بدانم که بالاخره چه تصمیمی در مورد طرح‌های عمرانی نیمه تمام که میلیاردها برای آنها هزینه شده است باید گرفت؟
این مشکل خیلی بزرگی است که بالاخره حجم بودجه عمرانی با قیمت‌های ثابت به شدت کاهش یافته و شاید چشم‌اندازی هم در میان مدت که بودجه عمرانی افزایش یابد وجود نداشته باشد. نتیجه آن، این است که بخشی از طرح‌های نیمه تمام همین طور باقی بمانند. حالا برای بخشی از این پروژههای عمرانی که نمی‌توان کاری کرد اما آن بخشی را که بتوان به بخش خصوصی واگذار کرد باید این کار را انجام داد. در غیر این صورت حجمی از کارهایی که انجام شده به صورت نیمه کاره فعلا رها خواهد شد. وقتی متناسب با ظرفیت‌های تامین منابع مالی، سرمایه‌گذاری صورت نگیرد تبعات آن، این است که این طرح‌ها نیمه‌کاره رها می‌شوند.
با توجه به تجربه چندین ساله شما در عرصه بودجه‌نویسی، در مجموع موانع بودجه نویسی در اقتصاد ایران را چه می‌دانید؟
زمانی قرار بود نظام بودجه‌ریزی به نظام بودجه‌ریزی عملیاتی تبدیل شود. بر مبنای آن تغییر، اصلاح ناقصی هم صورت گرفت که سرفصل‌ها تغییر کرد و مثلا تراز عملیاتی و بخش دارایی‌های مالی و فیزیکی تعریف شدند که اینها به لحاظ مفهومی معنای خاص خودشان را دارند. قرار بود که در ادامه کار، به بودجه‌ریزی عملیاتی برسیم، به این معنا که شما بتوانید تحلیل مناسبی داشته باشید که دولت با منابع خود که می‌خواهد خرج کند، به چه اهدافی می‌خواهد برسد. اشکال بزرگ در نظام بودجه‌ریزی ما این است که معلوم نیست این منابع برای چه هدفی قرار است خرج شوند. وقتی بودجه‌ریزی عملیاتی شود رابطه بین اهداف و ابزار که منابع مالی تخصیص داده می‌شود برقرار خواهد شد و اگر هم یک وقتی زمانی مانند اکنون که شرایط مالی دولت نامناسب می‌شود، آن وقت این خط زدن‌ها که هزینه‌های کدام بخش‌ها کم شود مبنای اصولی پیدا می‌کنند. اما وقتی این نباشد چانه‌زنی جایگزین آن می‌شود؛ آنچه که اکنون ما داریم مشاهده می‌کنیم. یعنی هر دستگاهی هرچقدر سال گذشته بودجه گرفته حالا چانه‌زنی می‌کند که چه میزان می‌تواند بودجه خود را افزایش دهد.
در این شرایط کل ظرفیت کارشناسی و مدیریتی که در دولت و مجلس وجود دارد، صرف همین چانه‌زنی‌ها می‌شود. اشکال بزرگ بودجه ما این است که بودجه عملیاتی نیست و چون بودجه عملیاتی نیست شما نمی‌توانید بگویید که با اجرای این بودجه چه اهدافی محقق خواهد شد. بودجه عملیاتی یعنی بودجه‌ای که رابطه بین منابع مالی و اهدافی که قرار است محقق شود تعریف شده باشد که ما اکنون چنین چیزی نداریم. قرار بوده در نظام بودجه‌ریزی اصلاح شده بودجه‌ریزی عملیاتی داشته باشیم، به این معنا که ما مشخص کنیم با این بودجه خود به چه اهدافی می‌خواهیم برسیم اما این یک کار چندساله است و این کار مرحله به مرحله باید انجام شود تا اینکه بودجه به یک سند عملیاتی تبدیل شود.
این وظیفه سازمان مدیریت و برنامه بوده است؟
بله. یعنی اینکه نظام بودجه‌ریزی کشور برای تبدیل شدن به یک نظام بودجه‌ریزی عملیاتی یک فرآیند مرحله به مرحله و حساب‌شده‌ای را نیاز دارد که طی شود. آنچه که در سال 81 اجرا شده بود به‌عنوان حلقه اولین مجموعه‌ای بود که در آن سال یک گام آن برداشته شد. آن زمان تعاریف جدیدی در بودجه آورده شد؛ مثلا اعلام شد درآمد نفت و درآمد مالیات از هم جدا شوند، چرا که نفت دارایی و مالیات درآمد است و اینها را نمی‌شود کنار هم قرار داد. بعد مالیات را کنار درآمدهای جاری و نفت را کنار هزینه‌های عمرانی قرار دادند. اینها مسائل منطقی بود که در بودجه‌ریزی دیده شد و قرار بود همین طور به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی حرکت شود. آن کارها باعث می‌شد بگوییم اگر این بودجه اجرا شود شما به چه اهدافی می‌رسید اما چون این چنین چیزی نداریم باعث می‌شود که اگر درآمد بودجه کم شود ما نتوانیم براساس اولویت اهداف، مخارج خود را کم کنیم. در این چنین موقعیتی فقط قدرت چانه‌زنی و ارتباطات تاثیر دارد. به همین دلیل چه در مجلس و چه در دولت وقتی تخصیص منابع صورت می‌گیرد، لزوما به معنای تخصیص بهینه منابع نیست بلکه براساس این است که چه کسی توانسته منابع را به سمت خودش جذب کند یا اکنون که شرایط سخت تخصیص بودجه است اینکه چه هزینه‌هایی کم شود خیلی تعیین کننده است، اما دوباره باید اشاره کنم که معیار تعیین کننده چانه‌زنی‌هاست. در حالی که آن بودجه‌ریزی عملیاتی نمی‌گویم اینها را از بین می‌برد اما آن را به حداقل می‌رساند. اکنون هرکس قدرت چانه‌زنی بیشتری داشته باشد می‌تواند منابع بیشتری از بودجه دریافت کند.
با حذف سازمان برنامه و مدیریت هم فکر کنم از آن هدف بودجه‌ریزی عملیاتی دورتر شدیم؟
خب بله، این سازمان می‌توانست این چنین کاری را انجام دهد. البته بالاخره اکنون نهادی تحت عنوان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری وجود دارد که اگر اراده‌ای به این بود که بودجه‌ریزی عملیاتی شود می‌توانست به این سمت حرکت کند. منتها لازمه آن، این است که شفافیت در بودجه بیشتر و معلوم شود که رابطه بین منابع و هزینه‌ها رابطه‌ای خیلی تعریف شده‌تر و قابل پیگیری‌تر توسط مجلس و نهادهای نظارتی دیگر است. اما اکنون کمبود شفافیت مالی مشکل بزرگی است که به خصوص با کاهش بودجه آثار نامطلوب خودش را بیشتر نشان می‌دهد.
می‌توان گفت که وقتی بودجه‌ریزی ما عملیاتی نباشد، دست دولت برای هزینه کردن منابع بیشتر باز خواهد بود؟
ببینید لزوما هم این فقط مربوط به دولت نیست بلکه هر مرجعی که بودجه را تعیین می‌کند می‌تواند باشد. دولت لایحه بودجه را تهیه و مجلس تصویب می‌کند و بعد هم که اجرا می‌شود، در این فرآیند هرکسی که بخواهد می‌تواند دست ببرد. این موضوع هرچه پیچیده‌تر باشد این نهادها راحت‌تر می‌توانند در آن دست ببرند. اشکال اصلی این است که این سند که می‌تواند برای عموم مردم یک سند شفافی باشد این طور نیست. مثلا در کشورهای پیشرفته وقتی بودجه به تصویب می‌رسد آن قدر نتیجه اجرایش قابل کمی شدن و سنجش است که هر خانواری می‌تواند محاسبه کند با اجرای این بودجه وضعیتش چگونه خواهد شد چرا که در بودجه نقش فعالیت‌های مالی دولت در رفاه مردم مشخص است. هرچه بودجه شفاف‌تر و روشن‌تر باشد می‌توان این مبالغ را محاسبه کرد.اما وقتی بودجه یک چیز چیستان و برای شما گنگ و مبهم است، طبیعتا سخت خواهد بود که هرکسی برای خود و خانواده‌اش برنامه‌ریزی مالی کند. در این شرایط ناچار می‌شود برای برنامه‌ریزی مالی خود فرض‌هایی کند که وضع را حتی ممکن است بدتر کند.
کد خبر:
37751
تاریخ انتشار: 30 بهمن 1391 - 11:11
آرمان ـ دکتر مسعود نیلی با سابقه حضور چند ساله در سازمان برنامه و بودجه هرچند این روزها دیگر مسندی در این سازمان ندارد اما همچنان خیلی‌ها او را به‌عنوان متخصص در حوزه بودجه‌نویسی می‌شناسند. فارغ‌التحصیل دکترای اقتصاد از دانشگاه منچستر در کنار فعالیت‌های دانشگاهی، پژوهش‌های متعددی در حوزه‌های مختلف اقتصادی و صنعتی نیز دارد. عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف در گفت‌وگویی با آرمان از ویژگی‌هایی که بودجه سال آینده اقتصاد ایران باید داشته باشد سخن می‌گوید و تصریح می‌کند: «قاعدتا بودجه ما اکنون انقباضی نیست، چون اکنون ما در شرایط رونق قرار نداریم که بخواهیم برای جلوگیری از شتاب گرفتن بیشتر تقاضا رفتار انقباضی داشته باشیم و ترمز اقتصاد را بکشیم. ما اکنون شرایطی را داریم که عملا همان بودجه ریاضتی است، حالا هر عنوانی که می‌خواهیم برایش بگذاریم، اما بالاخره در مجموع معنای آن، این است که ما امکان ارائه خدمات اصلی را به آن میزانی که در گذشته بوده، نداریم.»
وی از عملیاتی نبودن بودجه در اقتصاد ایران انتقاد می‌کند و در مورد نرخ ارز در بودجه نیز متذکر می‌شود: «ضمن اینکه واقعا لازم است سیاست‌های سخت‌گیرانه‌ای اعمال شود تا از رشد زیاد تقاضا در بازار ارز احتراز شود که نرخ ارز بالاتر نرود اما وجود نرخ‌های ارز چندگانه هم جای فساد و نبود شفافیت را در اقتصاد زیاد می‌کند.» توصیه این اقتصاددان، این است که چون به صورت موردی نمی‌توان مشکلات اقتصادی را حل کرد، باید ابتدا تصویر کلی از اقتصاد سال 92 ارائه شود و آنگاه در مورد بودجه تصمیم‌گیری شود. نیلی همچنان تاکید می‌کند: باید بودجه را از یک سندی که بر روی آن مکررا چانه‌زنی می‌کنند و هرکسی برای افزایش سهم خود تلاش می‌کند به یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری برای شرایط واقعا خیلی خاصی که در آن قرار داریم تبدیل کرد. متن کامل این گفت‌وگو را می‌خوانید:
آقای دکتر، با توجه به تورم 27 درصدی و کاهش درآمدهای نفتی ایران فکر می‌کنید برای سال آینده، اقتصاد ایران به چگونه بودجه‌ای نیازمند است؟ در واقع بودجه سال آینده انبساطی یا انقباضی باید باشد؟
بودجه در کارکرد خودش سه نقش متفاوت ایفا می‌کند که براساس این سه کارکرد، آن را مورد ارزیابی قرار می‌دهند. یک نقش طبیعی بودجه این است که منابع مالی را فراهم می‌کند تا دولت به وظایف اصلی خود بپردازد و اگر دانشگاه مثلا خدمات آموزشی ارائه می‌کند لازمه آن در اختیار داشتن منابع مالی است. در نتیجه بودجه مشخص می‌کند که دولت در تامین امنیت، سلامت، آموزش و فعالیت‌های دیگر چه اولویت‌هایی دارد. بدنه اصلی بودجه را همین بخش تشکیل می‌دهد. وظیفه دوم این است که در کنار آن خدمات عمومی که دولت ارائه می‌کند، یک سری اهداف بازتوزیعی و حمایتی را هم دنبال می‌کند، یعنی ممکن است به اقشاری از کم‌درآمدها یارانه‌ای بدهد که به آن پرداخت‌های انتقالی می‌گویند. وظیفه و کارکرد سوم بودجه این است که اقتصاد کلان را از طرف تقاضا در کوتاه مدت تنظیم و ثبات اقتصاد کلان را فراهم کند. به این معنی که اگر مثلا اقتصاد در شرایط رکود قرار داشته باشد و این رکود چون در کشورهای پیشرفته از سمت تقاضا شکل می‌گیرد دولت به‌عنوان یک متقاضی فعال وارد بازار می‌شود و اگر اقتصاد در شرایط رکود باشد بودجه انبساطی اجرا می‌کند، به این معنا که بیشتر خرج می‌کند تا تقاضایی ایجاد شود که یک تعادلی در اقتصاد به وجود‌آید و اقتصاد از رکود خارج شود. نقطه مقابل آن هم این است که اگر اقتصاد در شرایط رونق باشد و فشار زیادی بر شتاب اقتصادی باشد که ممکن است تورم در اقتصاد ایجاد شود دولت انقباضی رفتار می‌کند.
شرایط رشد اقتصادی بالا هم برای حالت دوم است؟
بله، برای زمانی است که اقتصاد در رونق باشد منتها چون بودجه در افق یک ساله در نظر گرفته می‌شود طبیعتا نگاه بودجه کوتاه‌مدت است وگرنه هر دولتی مایل است که رشد اقتصادی زیاد باشد، منتها اگر این به معنی شتاب گرفتن تورم باشد یک میزانی تقاضا از طرف بودجه مهار می‌شود. بنابراین مفهوم بودجه انقباضی و انبساطی برای این کارکرد سوم است که موضوعیت پیدا می‌کند، وگرنه انقباض و انبساط در خدمات عمومی دولت بی‌معناست. اما حوزه‌هایی از فعالیت‌های دولت است که بودجه آنها می‌تواند نوسان داشته باشد، مثلا پروژههای سرمایه‌گذاری از این دست حوزه‌ها هستند.
در مورد کارکرد سوم که کارکرد ثبات‌ساز بودجه دولت است، دولت‌ها اصطلاح بودجه انبساطی و انقباضی را به کار می‌برند که منعکس کننده یک طور سیاست فعال دولت نسبت به محیط اقتصاد کلان است. اما گاهی مانند بودجه یونان، می‌گویند بودجه ریاضتی است. وقتی می‌گویند بودجه ریاضتی است یعنی اینکه دولت «مجبور شده» که سطح خدمات عمومی خود را کاهش دهد. در واقع یک اتفاق دیگری در آنجا رخ داده است. بودجه یونان اگر اکنون کاهش یافته، به این دلیل نیست که اقتصاد آن در حال رشد است و می‌خواهند رشد آن را کنترل کنند، بلکه از سر ناچاری است. ریاضتی بودن بودجه یونان مثلا در سال 2013 به معنای آن است که نه تنها دولت در ارائه خدمات اصلی و یارانه‌هایش کاهشی باید رفتار کند بلکه به وسیله انتخاب این صفت برای بودجه سال آینده دارد به مردم می‌گوید که سال 2013 شرایط سختی است و کمتر می‌تواند به مردم خدمات بدهد. در واقع وقتی دولت یونان اعلام می‌کند که مردم آمادگی مواجه شدن با شرایط سخت را داشته باشند یک طور ایفای مسئولیت حرفه‌ای دولت است که صادقانه می‌گوید بودجه، ریاضتی است.
بنابراین نارسایی که ممکن است از طرف دولت گریبان مردم را بگیرد را اعلام می‌کند. حالا ما چنین ادبیاتی را در کشور خود نداریم که شفاف بیان کنیم بودجه ما انبساطی یا انقباضی یا ریاضتی است، در حالی که این شرایط فرصتی است که تنظیم‌کنندگان بودجه وضعیت را با مردم در میان بگذارند. این کار عملا مردم را در تامین شرایط واقعی اقتصادی که با آن مواجه خواهند بود، کمک می‌کند. از آنجایی که سهم نفت در بودجه ما در سال‌های اخیر رو به افزایش بوده، بنابراین حجم زیادی از خدماتی که دولت به جامعه ارائه می‌کرد، وابسته به تحقق میزان بالایی از درآمدهای نفتی شده است.
در سال‌های دهه 70 یا اوایل دهه 80 میزان درآمدهای نفتی که وارد اقتصاد ما می‌شد 20 تا 25 میلیارد دلار بود اما وقتی یک دفعه این درآمدها افزایش قابل توجهی پیدا کرد و به مثلا تا 80 میلیارد دلار هم رسید، بخش عمده‌ای از آن وارد بودجه شد و تعهداتی که دولت در قبال جامعه اعم از هزینه‌های جاری یا پروژههای عمرانی داشت، منوط به تحقق مثلا 80 میلیارد دلار درآمدهای نفتی شد، حال که درآمدهای نفتی کاهش یافته، اینجا دو سوال مطرح می‌شود؛ یکی این که دولت چه کارهایی می‌تواند انجام دهد که با افزایش درآمدهای دیگر حداقل خسارت به جامعه وارد شود و دیگر اینکه چقدر کاهش هزینه‌ها اجتناب‌ناپذیر است؟ باید دید کارهایی که دولت می‌تواند منابع مالی آنها را تعدیل کند چه اقداماتی هستند و اینها را به مردم بگوید و اطلاع‌رسانی شفافی به جامعه صورت بگیرد. همین جا لازم است این نکته را توضیح دهم که حساب ذخیره ارزی یکی از اهداف مهمی را که دنبال می‌کرد حفظ ثبات در خدمات رسانی دولت بود تا مانع از این شود که با نوسانات درآمدهای نفتی خدمات رسانی دولت هم دچار نوسان شود.
در مورد انبساطی یا انقباضی یا ریاضتی بودن بودجه فکر می‌کنید اقتصاد ایران به کدام سمت باید برود؟
قاعدتا بودجه ما اکنون انقباضی نیست، چون اکنون ما در شرایط رونق قرار نداریم که بخواهیم برای جلوگیری از شتاب گرفتن بیشتر تقاضا رفتار انقباضی داشته باشیم و ترمز اقتصاد را بکشیم. ما اکنون شرایطی را داریم که عملا همان بودجه ریاضتی است، حالا هر عنوانی که می‌خواهیم برایش بگذاریم، اما بالاخره در مجموع معنای آن، این است که ما امکان ارائه خدمات اصلی را به آن میزانی که در گذشته بوده، نداریم. بنابراین همان بودجه ریاضتی می‌شود.
بخش عمده درآمدهای اقتصاد ما درآمدهای نفتی یا مالیات است. با توجه به کاهش درآمدهای نفتی، به نظر شما امکان افزایش مالیات‌ها برای سال آینده وجود دارد؟
باید دید منظور از افزایش مالیات چیست؟ چون بالاخره در شرایطی که اقتصاد در رکود است، فشار مالیاتی دوباره آن رکود را تعمیق و مشکل را برای سال بعد تشدید می‌کند، بنابراین خیلی دشوار است که دولت از آن‌جاهایی که مالیات می‌گرفت، فشار مالیاتی را بیشتر کند و آن امکان‌پذیر نیست، اما اگر دولت بخواهد تلاش مالیاتی خود را بیشتر و پایه مالیاتی را افزایش دهد، یعنی از آن‌جاهایی که مالیات دریافت نمی‌کرده بتواند مالیات بگیرد، آن می‌تواند اثربخش باشد، منتها در مجموع در کوتاه مدت شاید خیلی نتوان به مالیات دل بست. چون اقتصاد ما شرایط مساعدی برای فشار مالیاتی ندارد و نظام جمع‌آوری مالیات ما خیلی کارآمد نیست، ممکن است این کار باعث اختلال در اقتصاد و کندشدن رشد اقتصادی شود. در نتیجه شاید بهتر باشد دولت دنبال درآمدهای دیگری باشد.
می‌توانید مصداقی ذکر کنید که دولت دنبال چه درآمدهای دیگری می‌تواند باشد؟
موضوعی که قاعدتا مورد بحث خواهد بود بحث نرخ ارز در بودجه است. بالاخره وقتی درآمدهای نفتی کاهش یافته و ما هم متاسفانه یک نظام چندگانه نرخ ارز شامل نرخ آزاد، مبادله‌ای و مرجع داریم، قاعدتا این شرایط مقداری دست دولت را باز می‌کند که نرخ ارز را طوری تعیین کند که کسری بودجه خود را کاهش دهد. این اقدام در جهت واقعی‌تر کردن قیمت‌ها هم خواهد بود.
البته به نظر می‌رسد در این شرایط، این رفتار دولت هم منطقی به نظر برسد.
بله دیگر، چون کمبود ایجاد شده است، این کمبود خودش علامت می‌دهد که این چنین تصمیماتی اتخاذ شود. یعنی دولت ناچار است نرخ ارزی را که برای بودجه می‌گذارد، نزدیک‌تر به بازار باشد.
پس می‌توان پیش‌بینی کرد که نرخ ارز در بودجه سال آینده رشد چشمگیری خواهد داشت؟
قاعدتا یا دولت باید خیلی کاهش هزینه بدهد که در خیلی از جاها شاید امکان‌پذیر نباشد یا اینکه تعدیلی در نرخ ارز به وجود آید.
به جز بحث نرخ ارز، چه درآمدهای دیگری می‌توان برای دولت متصور شد؟ مثلا واگذاری دارایی‌ها می‌تواند باشد؟
در مورد واگذاری دارایی‌ها طی چند سال گذشته نظرات مختلفی بیان شده است و از سوی دیگر اینکه در شرایط اقتصادی سال 92 تا چه اندازه خصوصی‌سازی موضوعیت داشته باشد محل سوال جدی است. اکنون شرایط اقتصادی ما شرایط ویژه‌ای است و در شرایط عادی نیستیم که به مواردی مانند خصوصی‌سازی‌ها بتوانیم دل ببندیم که بتواند برای کسری بودجه دولت مفید واقع شود. علاوه بر این، واگذاری درآمدها یک باره هستند و یک بار اتفاق می‌افتند، فرض کنید در سال 92 یک سری دارایی‌ها را واگذار کردید اما آن وقت در سال 93 چه خواهید کرد؟
در مجموع چندان نمی‌توان روی افزایش درآمدهای غیرنفتی هم حساب کرد؟
باید دید در مورد نرخ ارز رویکرد دولت چه می‌خواهد باشد؟ توجه کنید که هرچه نرخ‌های چندگانه ارز در بودجه سال 92 بیشتر باشد عدم شفافیت و عدم انضباط مالی هم بیشتر می‌شود. بنابراین ضمن اینکه واقعا لازم است سیاست‌های سخت‌گیرانه‌ای اعمال شود تا از رشد زیاد تقاضا در اقتصاد احتراز شود که نرخ ارز بالاتر نرود اما وجود نرخ‌های ارز چندگانه هم جای فساد و نبود شفافیت را در اقتصاد زیاد می‌کند.
البته اخیرا طرحی را در مجلس داشتیم که کسانی که در سامانه مربوطه ارز خود را ثبت نکنند و در بازار غیررسمی معامله کنند مفسد فی‌الارض خواهند بود.
برخوردهای امنیتی با مسائل اقتصادی نشان داده که کارایی ندارند.
این درست است اما شاید بتوان گفت که این اقدام در مسیر تک نرخی شدن ارز و برچیده شدن بازار غیررسمی باشد.
بازار غیررسمی در صورتی برچیده می‌شود که قیمت، قیمت واقعی باشد. اگر قیمت واقعی نباشد که نمی‌توان بازارغیررسمی را حذف کرد.
حالا به نظر شما می‌توان قیمت واقعی نرخ ارز را در بودجه سال آینده پیش‌بینی کرد؟
ببینید دولت فعلا می‌تواند کاری کند که از این چند نرخی حداقل به سمت دو نرخی حرکت شود.
مثلا نرخ مبادله‌ای را حذف کند؟
بله. بالاخره باید یک کاری کرد که از این شرایط نامنضبط مالی که داریم فاصله بگیریم. نرخ بازار آزاد را که نمی‌توان حذف کرد، اگر می‌شد که اصلا نبود. وقتی وجود دارد یعنی قابل حذف نیست. حالا وقتی خود دولت دو نرخ را در نظر می‌گیرد، کالاهایی که قرار بوده با نرخ مرجع وارد شوند امکان دارد در عمل ببینیم مردم در تهیه آنها با مشکلاتی مواجه هستند. مثلا در مورد دارو اگر کسی قرار است دارویی وارد کند باید با هر ارزی که می‌تواند واردات انجام دهد اما در عمل می‌بینیم به هرچه که اولویت می‌دهند کمتر ارز می‌رسد. این نشان می‌دهد هدفگذار به هدف خود نرسیده است.
شما اشاره‌ای کردید که در شرایط رکود، بودجه را انبساطی تدوین می‌کنند، این که ما در این شرایط رکود نتوانیم بودجه‌ای انبساطی داشته باشیم، چه تبعاتی خواهد داشت و وضعیت تورم چه خواهد شد؟
ببینید اکنون رکودی که ما داریم ناشی از تقاضا نیست، اگر مثل کشورهای پیشرفته رکودی ناشی از تقاضا داشتیم، آن وقت دولت می‌توانست با بیشتر خرج کردن کمک به رشد تقاضا کند. رکودی که اکنون اقتصاد ما دارد از سمت عرضه است، نه تقاضا. در این شرایط اگر به عواملی که تقاضا را بیشتر می‌کنند، عامل‌های دیگری را اضافه کنیم فقط این رکود به رکود تورمی تبدیل می‌شود. علت این رکود تورمی هم که ما داریم این است که سمت رکود آن به سمت عرضه مربوط می‌شود و تورم آن هم از سمت تقاضا است. از آنجایی که رشد زیاد حجم پول در اقتصاد ما تقاضا را بیشتر می‌کند، از طرف دیگر محدودیت‌های بین‌المللی هم عرضه را تحت فشار گذاشته، برآیند آن، رکود تورمی شده است. حالا اگر ما به عوامل اصلی شکل‌دهنده رکود توجه نکنیم و بخواهیم همان کاری را انجام دهیم که کشورهای پیشرفته می‌کنند، در دام رکود تورمی خواهیم افتاد. به همین دلیل مهم این است که ما ماهیت رکود خودمان را بشناسیم و بعد سیاست مناسب با آن را انتخاب کنیم.
در واقع دولت باید بیشتر به سمت تولید توجه کند؟
یعنی بودجه باید متوازن باشد که مجبور نباشیم از طریق رشد حجم پول، بودجه خود را تامین کنیم. یعنی تامین پولی بودجه دولت اتفاق نیفتد.
منظور شما استقراض از نهادهای دیگر است؟
استقراض از بانک مرکزی نباید صورت بگیرد. اگر این را مبنا قرار دهیم طبیعتا آن وقت سطح خدماتی که دولت می‌تواند ارائه کند از درآمدهای آن در می‌آید. آن موقع معلوم می‌شود حجم خدماتی که دولت می‌تواند به جامعه ارائه کند چقدر است. هرچقدر هم که در بخشی این خدمات کم شد، باید شرایطی را مهیا کند که بخش غیردولتی بتواند در آن زمینه‌ها عمل کند.
به نظر می‌رسد با این کار و کاهش خدمات دولتی و به خصوص رشد میزان مالیات، دوباره شرایط برای بخش تولید سخت‌تر شود.
اگر دولت در این شرایط بهبود محیط کسب و کار و آزادی عمل بنگاه‌های اقتصادی را از نظر قیمتگذاری لحاظ کند، به تعدیل این شرایط کمک می‌کند اما اگر برعکس، فشار روی بنگاه‌ها از نظر قیمتگذاری بیشتر شود آن وقت این باعث می‌شود که رکود شدیدتر شود.
فکر می‌کنید در شرایط این چنینی فضا برای آزادسازی قیمت‌ها فراهم است؟
اکنون ما در شرایط خیلی دشواری قرار گرفته‌ایم. اشکال اصلی وضعیتی که ما در آن قرار داریم این است که به صورت موردی نمی‌توان مشکلات را حل کرد. باید مجموع مسائل مختلف کشور را کنار هم دید. اشکال بزرگی که ما اکنون با آن مواجه هستیم این است که در مورد هر بخش از اقتصاد، یک سیاستی را اتخاذ می‌کنیم. مثلا جدای از بحث هدفمندسازی یارانه‌ها، قرار است به مردم پولی داده شود که باید دید این پول از کجا می‌خواهد تامین شود؟ اگر این پول به مردم داده شود و بعد از آن تورمی ایجاد شود و بخشی از اثر آن را جبران کند که فایده‌ای ندارد. باید دید تصویر کلی اقتصاد سال 92 چیست و آن وقت تصمیم‌گیری کنیم. اینکه برای هرکدام از مجموعه‌های اقتصادی یک تصمیمی بگیریم طبیعتا می‌تواند وضع را نامناسب‌تر کند.
از نظر شما این تصمیم‌گیری کلی چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟
اگر بخواهیم بدانیم شکل مطلوب کار چیست باید قبل از بودجه سال 92، دولت برنامه سال 92 را ارائه کند. یعنی اقتصاد کلان سال 92 را ببیند و بعد بگوید که بودجه سال 92 در کجا قرار می‌گیرد. اگر در برنامه‌ای سیاست‌های پولی و تجاری و در کنار آن، سیاست‌های بودجه‌ای سال 92 دیده شود، می‌توان دید که دشواری‌های سال 92 کجاها کمتر می‌شود. یا در مورد یارانه‌ها و هر میزان دیگری که می‌خواهند بدهند باید همه اینها در یک بسته سیاست‌های اقتصادی در نظر گرفته شوند که بودجه هم جزئی از آن است. آن وقت طبیعتا دولت و مجلس مشاهده می‌کنند که چه بخشی از مسائل توسط بودجه حل می‌شود و می‌توان هم با مردم و هم با مجلس برخی از مسائل را در میان گذاشت. بنابراین بودجه را از یک سندی که بر روی آن مکررا چانه‌زنی می‌کنند و هرکسی برای افزایش سهم خود تلاش می‌کند به یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری برای شرایط واقعا خیلی خاصی که در آن قرار داریم تبدیل می‌کند.
آیا ما تاکنون چنین تجربه‌ای را داشتیم که این چنین چیزی را ترسیم کنیم؟
ما آن زمان که برنامه سوم را تنظیم کرده بودیم قرار بر این بود که هر سال که دولت لایحه بودجه را می‌دهد یک تصویری هم از اقتصاد کلان سال آینده و سال‌های باقیمانده از برنامه ارائه کند. این اتفاق تاکنون رخ نداده است. حالا آن موقع قیمت نفت بالا بود و همه چیز با پول نفت پوشانده می‌شد اما اکنون چون واقعا در شرایط خاصی قرار گرفته‌ایم، لازم است یک همگرایی خوبی بین سیاست‌های مختلف اقتصادی سال 92 ایجاد شود. حالا آن همگرایی می‌تواند سندی باشد با نام بسته سیاست‌های اقتصادی سال 92 که بودجه، یارانه‌ها، قیمت انرژی و موارد دیگر در آن دیده شود. بالاخره واقعیت این است که این تصمیمات جدا از هم قرار است که اتخاذ شوند، حالا وقتی کنار هم باشند مشخص خواهند شد تراز یا عدم تراز بخشی، چه تاثیری بر بخش دیگر می‌گذارد.
البته مساله دیگر سال آینده این است که زمان پایان کار دولت فرا رسیده است.
بالاخره فعلا که دولت هست. دولتی که اکنون دارد بودجه را تدوین می‌کند می‌تواند کل سال را ببیند. مجلس که نمی‌خواهد عوض شود. بنابراین نمی‌توانیم سال آینده را به دو بخش تقسیم کنیم. مجلس باید تصویر اقتصاد کلان سال 92 را ببیند که چیست و ببیند که بودجه در کجای آن قرار می‌گیرد.
در مورد هدفمندسازی یارانه‌ها شما پیش از این تحلیلی داشتید که به بعد از انتخابات سال آینده موکول شود اما بالاخره این موضوع را چگونه می‌توان در بودجه لحاظ کرد؟
آن چه که من مطرح کردم این بود که چون در شرایط قبل از انتخابات قاعدتا روی افزایش قیمت‌ها حساسیت زیاد است، اگر قیمت انرژی به یک میزان قابل توجهی افزایش پیدا کند، بنگاه‌های اقتصادی هم متناسب با آن، قیمت‌های خود را باید افزایش دهند، حالا اگر همزمان با این تغییر نرخ‌های حامل‌های انرژی سخت‌گیری‌هایی برای قیمتگذاری بنگاه‌ها اعمال شود که احتمال آن هم زیاد است، معنایش این است که هزینه‌های بنگاه‌ها بدون اینکه درآمدهای آنها افزایش یابد، رشد می‌کند. وقتی این اتفاق رخ دهد، بنگاه‌ها در معرض زیان‌دهی قرار می‌گیرند و آن وقت این عدم تعادل مالی که در بنگاه‌ها وجود دارد روی رابطه مالی با بانک‌ها انعکاس خواهد داشت و آن وقت بانک‌ها دچار مشکل می‌شوند که این برای اقتصاد خطرناک است.
چرا که یا بانک مرکزی باید به آنها پول بدهد که آن وقت پایه پولی رشد می‌کند و تورم بیشتر می‌شود یا اینکه مشکل ورشکستگی بانک‌ها جدی خواهد شد. چون انجام این کار یک شرایط حداقلی را از نظر آزادی عمل بنگاه‌ها می‌طلبد شاید بهتر باشد یک کمی دیرتر این کار انجام شود. علاوه بر این، تغییر قیمت انرژی هم در قالب یک چارچوب باید دیده شود. وقتی ما قیمت‌ها را در بازاری بدون توجه به آثار آن در بازار دیگری تغییر دهیم، اثر عدم تعادل یک بازار به بازار دیگر منتقل می‌شود. به نظرم تصمیمی که می‌خواهد گرفته شود شاید بهتر باشد با یک ظرفیت کارشناسی بیشتری اتخاذ شود.
این موضوع چطور باید در بودجه لحاظ شود؟
می‌تواند این طور باشد که در بخش مربوط به یارانه‌ها، پیش‌بینی‌هایی برای نیمه دوم سال انجام شود که وقتی این پیش‌بینی‌ها برای نیمه دوم سال صورت بگیرد قاعدتا آن قسمتی از هدفمندسازی یارانه‌ها که تغییر می‌کند، بعد از اینکه برنامه اصلاح قیمت انرژی در فاز دوم هدفمندسازی به طور کامل در چارچوب سیاست‌های کلان اقتصاد سال 92 دیده شد، بودجه هم می‌تواند اصلاح شود. این موضوع می‌تواند در شکل متمم بودجه یا اصلاحی صورت بگیرد.
پس نظر شما این است که حداقل در مقطع فعلی در مورد آن تصمیمی گرفته نشود؟
بله. شاید بهتر باشد که به دلیل این مسائل این طرح به تعویق بیفتد.
طی سال‌های اخیر ما در ارائه بودجه یک تاخیرهایی داشتیم. این چنین رفتاری چه تبعاتی داشته است؟
بحث آن بیشتر سیاسی است تا اقتصادی. بودجه همه ساله در زمستان توسط مجلس بررسی می‌شد اما طی سال‌های اخیر این طور نشده که به نظرم این مساله بیشتر سیاسی است.
این تاخیرها چه تبعات اقتصادی دارند؟
طبیعتا وقتی بودجه زودتر به مجلس برود مجلس وقت بیشتری را صرف آن کرده و دقیق‌تر بررسی می‌کند و از اول سال در چارچوب بودجه تصویب شده اقدام می‌کند.
در مورد طرح‌های عمرانی که شما هم اشاره کردید منابع آنها همراه با نوسان است و گاهی می‌توان آن را تعدیل کرد می‌خواهم بدانم که بالاخره چه تصمیمی در مورد طرح‌های عمرانی نیمه تمام که میلیاردها برای آنها هزینه شده است باید گرفت؟
این مشکل خیلی بزرگی است که بالاخره حجم بودجه عمرانی با قیمت‌های ثابت به شدت کاهش یافته و شاید چشم‌اندازی هم در میان مدت که بودجه عمرانی افزایش یابد وجود نداشته باشد. نتیجه آن، این است که بخشی از طرح‌های نیمه تمام همین طور باقی بمانند. حالا برای بخشی از این پروژههای عمرانی که نمی‌توان کاری کرد اما آن بخشی را که بتوان به بخش خصوصی واگذار کرد باید این کار را انجام داد. در غیر این صورت حجمی از کارهایی که انجام شده به صورت نیمه کاره فعلا رها خواهد شد. وقتی متناسب با ظرفیت‌های تامین منابع مالی، سرمایه‌گذاری صورت نگیرد تبعات آن، این است که این طرح‌ها نیمه‌کاره رها می‌شوند.
با توجه به تجربه چندین ساله شما در عرصه بودجه‌نویسی، در مجموع موانع بودجه نویسی در اقتصاد ایران را چه می‌دانید؟
زمانی قرار بود نظام بودجه‌ریزی به نظام بودجه‌ریزی عملیاتی تبدیل شود. بر مبنای آن تغییر، اصلاح ناقصی هم صورت گرفت که سرفصل‌ها تغییر کرد و مثلا تراز عملیاتی و بخش دارایی‌های مالی و فیزیکی تعریف شدند که اینها به لحاظ مفهومی معنای خاص خودشان را دارند. قرار بود که در ادامه کار، به بودجه‌ریزی عملیاتی برسیم، به این معنا که شما بتوانید تحلیل مناسبی داشته باشید که دولت با منابع خود که می‌خواهد خرج کند، به چه اهدافی می‌خواهد برسد. اشکال بزرگ در نظام بودجه‌ریزی ما این است که معلوم نیست این منابع برای چه هدفی قرار است خرج شوند. وقتی بودجه‌ریزی عملیاتی شود رابطه بین اهداف و ابزار که منابع مالی تخصیص داده می‌شود برقرار خواهد شد و اگر هم یک وقتی زمانی مانند اکنون که شرایط مالی دولت نامناسب می‌شود، آن وقت این خط زدن‌ها که هزینه‌های کدام بخش‌ها کم شود مبنای اصولی پیدا می‌کنند. اما وقتی این نباشد چانه‌زنی جایگزین آن می‌شود؛ آنچه که اکنون ما داریم مشاهده می‌کنیم. یعنی هر دستگاهی هرچقدر سال گذشته بودجه گرفته حالا چانه‌زنی می‌کند که چه میزان می‌تواند بودجه خود را افزایش دهد.
در این شرایط کل ظرفیت کارشناسی و مدیریتی که در دولت و مجلس وجود دارد، صرف همین چانه‌زنی‌ها می‌شود. اشکال بزرگ بودجه ما این است که بودجه عملیاتی نیست و چون بودجه عملیاتی نیست شما نمی‌توانید بگویید که با اجرای این بودجه چه اهدافی محقق خواهد شد. بودجه عملیاتی یعنی بودجه‌ای که رابطه بین منابع مالی و اهدافی که قرار است محقق شود تعریف شده باشد که ما اکنون چنین چیزی نداریم. قرار بوده در نظام بودجه‌ریزی اصلاح شده بودجه‌ریزی عملیاتی داشته باشیم، به این معنا که ما مشخص کنیم با این بودجه خود به چه اهدافی می‌خواهیم برسیم اما این یک کار چندساله است و این کار مرحله به مرحله باید انجام شود تا اینکه بودجه به یک سند عملیاتی تبدیل شود.
این وظیفه سازمان مدیریت و برنامه بوده است؟
بله. یعنی اینکه نظام بودجه‌ریزی کشور برای تبدیل شدن به یک نظام بودجه‌ریزی عملیاتی یک فرآیند مرحله به مرحله و حساب‌شده‌ای را نیاز دارد که طی شود. آنچه که در سال 81 اجرا شده بود به‌عنوان حلقه اولین مجموعه‌ای بود که در آن سال یک گام آن برداشته شد. آن زمان تعاریف جدیدی در بودجه آورده شد؛ مثلا اعلام شد درآمد نفت و درآمد مالیات از هم جدا شوند، چرا که نفت دارایی و مالیات درآمد است و اینها را نمی‌شود کنار هم قرار داد. بعد مالیات را کنار درآمدهای جاری و نفت را کنار هزینه‌های عمرانی قرار دادند. اینها مسائل منطقی بود که در بودجه‌ریزی دیده شد و قرار بود همین طور به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی حرکت شود. آن کارها باعث می‌شد بگوییم اگر این بودجه اجرا شود شما به چه اهدافی می‌رسید اما چون این چنین چیزی نداریم باعث می‌شود که اگر درآمد بودجه کم شود ما نتوانیم براساس اولویت اهداف، مخارج خود را کم کنیم. در این چنین موقعیتی فقط قدرت چانه‌زنی و ارتباطات تاثیر دارد. به همین دلیل چه در مجلس و چه در دولت وقتی تخصیص منابع صورت می‌گیرد، لزوما به معنای تخصیص بهینه منابع نیست بلکه براساس این است که چه کسی توانسته منابع را به سمت خودش جذب کند یا اکنون که شرایط سخت تخصیص بودجه است اینکه چه هزینه‌هایی کم شود خیلی تعیین کننده است، اما دوباره باید اشاره کنم که معیار تعیین کننده چانه‌زنی‌هاست. در حالی که آن بودجه‌ریزی عملیاتی نمی‌گویم اینها را از بین می‌برد اما آن را به حداقل می‌رساند. اکنون هرکس قدرت چانه‌زنی بیشتری داشته باشد می‌تواند منابع بیشتری از بودجه دریافت کند.
با حذف سازمان برنامه و مدیریت هم فکر کنم از آن هدف بودجه‌ریزی عملیاتی دورتر شدیم؟
خب بله، این سازمان می‌توانست این چنین کاری را انجام دهد. البته بالاخره اکنون نهادی تحت عنوان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری وجود دارد که اگر اراده‌ای به این بود که بودجه‌ریزی عملیاتی شود می‌توانست به این سمت حرکت کند. منتها لازمه آن، این است که شفافیت در بودجه بیشتر و معلوم شود که رابطه بین منابع و هزینه‌ها رابطه‌ای خیلی تعریف شده‌تر و قابل پیگیری‌تر توسط مجلس و نهادهای نظارتی دیگر است. اما اکنون کمبود شفافیت مالی مشکل بزرگی است که به خصوص با کاهش بودجه آثار نامطلوب خودش را بیشتر نشان می‌دهد.
می‌توان گفت که وقتی بودجه‌ریزی ما عملیاتی نباشد، دست دولت برای هزینه کردن منابع بیشتر باز خواهد بود؟
ببینید لزوما هم این فقط مربوط به دولت نیست بلکه هر مرجعی که بودجه را تعیین می‌کند می‌تواند باشد. دولت لایحه بودجه را تهیه و مجلس تصویب می‌کند و بعد هم که اجرا می‌شود، در این فرآیند هرکسی که بخواهد می‌تواند دست ببرد. این موضوع هرچه پیچیده‌تر باشد این نهادها راحت‌تر می‌توانند در آن دست ببرند. اشکال اصلی این است که این سند که می‌تواند برای عموم مردم یک سند شفافی باشد این طور نیست. مثلا در کشورهای پیشرفته وقتی بودجه به تصویب می‌رسد آن قدر نتیجه اجرایش قابل کمی شدن و سنجش است که هر خانواری می‌تواند محاسبه کند با اجرای این بودجه وضعیتش چگونه خواهد شد چرا که در بودجه نقش فعالیت‌های مالی دولت در رفاه مردم مشخص است. هرچه بودجه شفاف‌تر و روشن‌تر باشد می‌توان این مبالغ را محاسبه کرد.اما وقتی بودجه یک چیز چیستان و برای شما گنگ و مبهم است، طبیعتا سخت خواهد بود که هرکسی برای خود و خانواده‌اش برنامه‌ریزی مالی کند. در این شرایط ناچار می‌شود برای برنامه‌ریزی مالی خود فرض‌هایی کند که وضع را حتی ممکن است بدتر کند.
