شرق- چندی پیش نوبخت، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور از تدوین سیاست‌های کلی برنامه‌ششم توسعه در همین معاونت خبر داد در حالی‌که یکی از وعده‌های حسن روحانی احیای سازمان مدیریت بود و حالا با آنکه یک‌سال از ریاست‌جمهوری وی می‌گذرد، خبری از احیای سازمان مدیریت نیست. برخلاف سکوت مسوولان، وحید محمودی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران معتقد است این سازمان باید احیا شود اما نه به شکل سابق بلکه باید به شکل و ساختاری فراقوه‌ای کار تدوین برنامه‌های توسعه را برعهده گیرد.
او در خلال گفت‌وگو با نقل‌قولی از مرحوم‌دکترحسین عظیمی دولت‌ها را مسوول عدم توفیق توسعه می‌داند: «دولت‌ها مسوول توسعه‌اند و عدم‌توفیق توسعه را نیز باید از آنها سوال کرد. متاسفانه هربار که در ایران دولت عوض می‌شود فکر می‌کند که باید برنامه جدیدی تدوین و ارایه کند. در حالی‌که دولت باید بر اجرای هرچه بهتر و دقیق‌تر برنامه توسعه متمرکز شود. نه اینکه هرچه بافته‌شده را بشکافد.»
محمودی به نکته دیگری هم اشاره می‌کند که جالب است: «متاسفانه در ایران از آنجا که ساختار دولت و امکانات و بدنه و تشکیلات آن محل مناسبی برای توسعه و رشد جریان‌های سیاسی است، بنابراین هرگاه جریان سیاسی جدیدی قوه‌مجریه را به دست می‌گیرد، افکار و اندیشه‌های خود را تحمیل می‌کند. غافل از آنکه جریان توسعه یک جریان مافوق این رقابت‌های سیاسی است که ما به آن کمتر توجه می‌کنیم.» دیدگاه محمودی پیرامون ضرورت و الزامات احیای سازمان مدیریت را که با استناد به مثال‌هایی از عملکرد سایر کشورهاست با هم می‌خوانیم:
با اینکه یک‌سال از عمر دولت یازدهم می‌گذرد، اما خبری از احیای سازمان مدیریت نیست. خبرهای منتشرشده در رسانه‌ها هم گویای آغاز تدوین برنامه‌ششم در غیبت سازمان مدیریت هستند. حتی نوبخت هم اعلام کرد کار تدوین برنامه‌ششم در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور آغاز شده است. تدوین برنامه‌ششم در نبود سازمان مدیریت چه عواقبی را به دنبال خواهد داشت؟
برای پاسخ به این سوال ذکر چندنکته ضروری است. این نکات ناظر بر رویکردمحوری، متدولوژی و نهاد متولی توسعه است:
اول: توسعه یک هدف است. تبیین دقیق و روشن چنین هدف چندجانبه و وسیعی نیازمند برخورداری از یک‌نگاه کلیدی و رویکرد محوری به مقوله و مفهوم توسعه است. طبعا مانند هر هدف دیگری اگر می‌خواهیم با استفاده از دانش و تجربیات موجود و در زمان معقول و با عنایت به ملاحظات متعدد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی موجود که در هر حاکمیتی وجود دارد به این هدف برسیم، نیازمند برنامه‌ریزی هستیم. دوم: تدوین چنین برنامه‌ای و اجرا، نظارت و کنترل آن متوقف به داشتن متدولوژی روشن و قابل دفاع که به کمک آن بتوان هم نوع مناسب برنامه و هم ارکان و اجزا برنامه را تبیین کرد، به‌گونه‌ای که همراستا با رویکرد محوری توسعه بوده نیز برخوردار از سازگاری درونی باشد و پوشش مناسب اهداف در قالب شاخص‌ها و سیاست‌های مترتب بر آن صورت گیرد.
سوم: بدیهی است برای دستیابی به موارد فوق نیازمند دستگاه یا نهاد متولی برای تحقق توسعه هستیم؛ نهادی که ضمن تبیین روشن رویکردمحوری، برنامه را با مشارکت خردجمعی تدوین و نظارت و به عبارت بهتر پروژه توسعه را مدیریت کند. با توجه به ملاحظات گفته‌شده مشخص است نیازمند تشکیلاتی منسجم با بدنه کارشناسی قوی و باتجربه خواهیم بود که مسوولیت طراحی و مدیریت توسعه را برعهده گیرد. در عین حال به‌خاطر چندوجهی‌بودن امر توسعه، باید دستگاه‌ها و نهادهای متعددی به هر نحو در فرآیند تدوین آن درگیر باشند و نهاد تدوین برنامه توسعه باید بتواند این دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط را به بازی گیرد.
یعنی نمی‌توان به‌طور مجرد و مستقل از سایر سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی و نیز نهادهای قانونگذار و دستگاه قضا برنامه مناسبی را تبیین و تدوین کرد. علاوه بر بسیاری اطلاعات و آمار و گزارشات مهم و مفیدی که برای تدوین برنامه ضروری است، دانش و تجربه گسترده‌ای در این دستگاه‌ها وجود دارد که نهاد متولی توسعه به آنها نیاز خواهد داشت. همانطور که گفته شد اگر توسعه یک هدف است، سوال این است اول چه کسی آن را تبیین و تدوین می‌کند. لازم است مشخص شود کدام رویکرد و تعریف از توسعه را در نظر داریم. دوم اینکه فرآیند توسعه، روش و نوع برنامه‌ای که در نظر داریم، چیست؟ مثلا از نظر درجه تمرکز، پوشش یا درجه آمریت چه نوع برنامه‌ای را می‌خواهیم؟ و آخر اینکه وظایف کنترل، نظارت و پایش فرآیند تحقق برنامه توسعه و بنابراین تحقق توسعه کجا باید طرح‌ریزی شود؟ اینها ما را ملزم می‌کند یک نهاد مستقل و منسجم داشته باشیم که تصمیماتش فراتر از رای و نظر دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها باشد اما با هماهنگی همه تدوین شده باشد تا لازم‌الاجرا شود. در واقع به همین دلیل است که برنامه توسعه همواره به صورت یک قانون تصویب و ابلاغ می‌شود.
برخی از طرفداران عدم احیای سازمان مدیریت معتقدند این سازمان در طول سال‌های عمرش آنگونه که باید کشور را در مسیر توسعه قرار نداده است. شما چه نظری دارید؟ آیا شما هم معتقدید این سازمان، برنامه‌ریزی درستی برای اقتصاد ایران نداشته که حالا در نبودش کار تدوین برنامه‌ششم آغاز شده است؟
ببینید به همه مسایل در ایران باید از جنبه‌های قابل‌اجرابودن نگاه کنیم. سیاست‌های بسیاری را در حوزه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی اجرا کرده‌ایم، چقدر موفق بوده‌ایم؟ سوال مهم‌تر اینکه آیا به نحو احسن این سیاست‌ها اجرا شده‌اند؟ یعنی باید بدانیم که ضعف از نوع سیاست به‌کار گرفته‌شده است یا ضعف از اجراست؟ اگر چه بنده هم در بسیاری موارد با عدم توفیق قابل‌قبول سازمان برنامه موافقم اما آیا این نهاد استقلال کافی داشت؟ جایگاه آن به‌درستی تعریف شده بود و همچنین اختیاراتش؟ آیا دستگاه‌ها با او هماهنگ بوده‌اند؟ و سوالات بسیاری مانند این.
حقیقت این است که سازمان در هر سه‌مورد مقدمه که اشاره کردم، دچار کاستی‌ها و نارسایی‌های جدی بوده است؛ یعنی یک رویکرد محوری و محکم نداشته است. در انتخاب نوع و روش تدوین برنامه انتقادات جدی وجود دارد و نهایتا مدیریت آنچه که نوشته و تصویب شده عملا اتفاق نیفتاده یا کاستی‌های جدی داشته است.
البته ناگفته نماند هرچند این نهاد از ناکارآمدی در برخی از عرصهها رنج میبرد، اما از آن‌زمان تاکنون برخی متخصصان برنامه‌ریزی اعتقاد داشته و دارند این تصمیم جز ضرر و زیان، عایدی برای توسعه کشور در پی نداشته و از وجود نوعی همبستگی میان نابسامانی در کارکرد نظام سیاستگذاری و انحلال این سازمان از سال1386 تاکنون دفاع می‌کنند. باید گفت انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کاری عجولانه و بدون پشتوانه منطقی بود. اگر میتوانستیم به هفت‌سال پیش بازگردیم، بهترین راهکار برای برخورد با مساله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بازمهندسی این سازمان بود. اکنون، زمان از دست رفته و با از بین‌رفتن قابلیت کارشناسی سازمان، خلأ نهادی که متمرکز بر برنامه‌های توسعه باشد، احساس می‌شود. اما ادامه کار این نهاد با همان ساختار و فرآیند نیز نمیتوانست تاثیر چندانی در پیشبرد برنامه‌های توسعه داشته باشد. اکنون با توجه به داغ‌شدن موضوع احیای دوباره این سازمان، می‌توان از فرصت‌ها و ظرفیتهای گذشته سازمان بهره برد و همزمان از مشکلات و چالشهایی که این سازمان با آن درگیر بوده است، اجتناب کرد.
آیا این سازمان مسوول تمام اتفاقات منفی کشور در حوزه اقتصاد است یا اینکه عوامل متعددی که خارج از حیطه اختیارات این سازمان بوده‌اند، سمت‌وسوی فعلی کشور را رقم زده است؟
خیر، همه مشکلات متوجه این سازمان نبوده، اما همه مشکلات متوجه عدم‌توان نظام تدبیر ما در تبیین و تعریف توسعه و جایگاه و مسوولیت‌های نهادی به نام نهاد متولی برنامه توسعه بوده است، مثلا می‌توان نشان داد بسیاری از دستگاه‌های دولتی با برنامه همراهی کامل نداشته یا فقط به‌طور سلیقه‌ای موادی از قانون را پی‌گرفته‌اند. واقعیت این است که چون نگاه نهاد برنامه توسعه در ایران، نگاه جامع و چندجانبه بوده بنابراین اولا نیازمند اطلاعات و آمار گسترده بوده که عمدتا در اختیار دستگاه‌های اجرایی است و ثانیا نیازمند همکاری این دستگاه‌ها در تدوین و اجرا و حتی نظارت! به‌طور گسترده بوده است. تا آنجا که بنده اطلاع دارم ابزارهای کنترل سازمان برنامه عمدتا به بودجه و تخصیص آن محدود می‌شده است بنابراین این ادعا که دولت هم در بسیاری موارد مانع بوده است درست می‌نماید.
به جز این مورد بارها شنیده شده دولت‌ها از سازمان مدیریت به‌عنوان سدی در زمینه برنامه‌های توسعه‌ای خود یاد کرده‌اند، این انتقاد از نظر شما چقدر وارد است؟
شواهد تاریخی نشان می‌دهد چه در دوره قبل از انقلاب و چه بعد از آن، تعارض جدی میان مدیریت سیاسی کشور و سازمان به‌عنوان دستگاه سیاستگذار و برنامهریز وجود داشته است. تعارضاتی که در دوران قبل از انقلاب در خلال برنامه‌سوم، چهارم و پنجم میان شاه و مسوولان سازمان وجود داشت، مثال‌زدنی است. در دوره بعد از انقلاب نیز میان دستگاه‌های اجرایی از یک طرف و قوه‌مقننه از طرف دیگر و سازمان چالشهایی وجود داشته است. هرچند می‌توان دلایل زیادی برای چرایی بروز این چالش آورد، اما با اطمینان می‌توان گفت یکی از دلایل عمده بروز تعارض، جایگاه نامناسب این سازمان بوده است. بهطوریکه طولانی‌شدن گردش نظام برنامه‌ریزی از طراحی تا مرحله اجرا را به دنبال داشته است. از اینرو باید این موضوع مورد تعمق جدی قرار گیرد که جایگاه مناسب برای سازمان برنامهریز کشور به راستی کجاست؟
دوست دارم پاسخ خودتان به این پرسش را بدانم؟
پاسخ به این سوال بستگی به این دارد که چه وظایف و ماموریتهایی بر عهده این سازمان گذاشته شده است. اگر قرار بر این باشد که سازمان وظایف سابق و پراکنده خود را بدون تمرکز صرف بر برنامه‌های توسعه تعقیب کند، می‌توان گفت جایگاه سابق آن تاحدودی صحیح است، ولی اگر قرار باشد این سازمان، ماموریت‌های محدود و به طور خاص برنامه‌ریزی توسعه کشور را عهدهدار شود، باید جایگاه سابق آن مورد بحث و بررسی قرار گیرد.
به هر حال دولت چون مسوولیت اجرا را بر عهده دارد، طبعا برای توفیق نسبی خود تلاش می‌کند و ممکن است برخی محدودیت‌هایی که برنامه توسعه اعمال کرده است را نپذیرد. اما باید پرسید چرا اینگونه است؟ چرا به اینجا می‌رسیم که دولتی که خود در تدوین برنامه مهم‌ترین نقش را داشته است و اساسا نهاد برنامه‌ریزی در ایران که خودش یک دستگاه دولتی محسوب می‌شود، به‌صورت سد یا مانع عمل می‌کند؟!
برنامه توسعه نوشته‌شده و به صورت قانون درآمده است. اما می‌بینیم در اجرا و نظارت مشکلات و دورزدن‌ها زیاد است. مشکل همین‌جاست. آنچه در مباحث توسعه به‌عنوان توسعه آمرانه می‌شنویم و می‌خوانیم، اجرای مقتدرانه برنامه توسعه است. فرق این آمریت با زورگویی را باید بفهمیم. باید بپذیریم آمریت در توسعه امری مذموم نیست. مشکل این است که ما خود برنامه توسعه می‌نویسیم، خود طرح می‌دهیم و آنگاه در هنگام اجرا، با آن دچار مشکل می‌شویم و عملا لغوش می‌کنیم. جالب اینجاست که بسیاری از دستگاه‌ها و جریان‌های تاثیرگذار در همان دوران تدوین برنامه نظرات خود را در جای‌جای و بندبند برنامه اعمال می‌کنند اما در عمل پایبند همین مواد قانونی نیستند و به نوعی در عمل و تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی و بخشنامه‌ها آن را دور می‌زنند یا بلااثر می‌کنند! و از همه جالب‌تر اینکه دولت، سازمان برنامه را سد کارهای خود می‌داند! یعنی سازمان وابسته به خود که عمده اجزا خود دولت هم در تدوین برنامه دخالت داشته‌اند را مانع می‌داند.
شما به‌عنوان یک کارشناس چه راهکاری را برای حل این مشکلات که اشاره کردید، پیشنهاد می‌دهید؟
به نظر من نهاد تدوین برنامه توسعه و متولی نظارت و اجرای آن باید نهادی مستقل و عملا فراقوه‌ای باشد.
نقش دولت‌ها و تفکرات آنها در ویرانی اقتصاد ایران چیست؟ در واقع می‌خواهم بدانم ویرانی اقتصاد ایران از چه عواملی ناشی می‌شود؟
به‌قول مرحوم دکترحسین عظیمی، دولت‌ها مسوول توسعه‌اند و عدم توفیق توسعه را نیز باید از آنها سوال کرد. به هر حال دولت نماینده قوه‌مجریه است. متاسفانه هر بار که در ایران دولت عوض می‌شود، فکر می‌کند باید برنامه جدیدی تدوین و ارایه کند. در حالی‌که دولت باید بر اجرای هرچه بهتر و دقیق‌تر برنامه توسعه متمرکز شود. نه اینکه هرچه بافته شده را بشکافد.
متاسفانه در ایران از آنجا که ساختار دولت و امکانات و بدنه و تشکیلات آن محل مناسبی برای توسعه و رشد جریان‌های سیاسی است، بنابراین هرگاه جریان سیاسی جدیدی قوه‌مجریه را به‌دست می‌گیرد، افکار و اندیشه‌های خود را تحمیل می‌کند. غافل از آنکه جریان توسعه یک جریان مافوق این رقابت‌های سیاسی است که ما به آن کمتر توجه می‌کنیم.
فقط قوه‌مجریه یا اینکه سایر قوا نیز چنین نظری دارند؟
دقیقا باید به‌جای کلمه «دولت» از کلمه «حاکمیت» استفاده کنیم که سایر قوا، از جمله قوای مقننه و قضاییه را هم شامل می‌شود. مساله این است که سایر قوانین موضوعه کشوری که در قوه‌مقننه تدوین می‌شود نیز باید مانع برنامه توسعه یا قانون برنامه توسعه نباشد و بسیاری از هماهنگی‌های لازم همان‌جا دیده شود. برای مثال ما قانون جذب سرمایه خارجی را می‌نویسیم اما سایر قوانین مثلا قوانین و مقررات ارزی ممکن است در برخی جاها سازگار با این قانون نباشند یا نسبت به مفادی از این قانون بی‌تفاوت باشند.
برای نمونه؛ الان سرمایه‌گذار خارجی در ایران سرمایه‌گذاری می‌کند وقتی می‌خواهد سود ریال خود را تبدیل به ارز و سپس از ایران خارج کند مشخص نیست که در چه زمان و با چه نرخی یا در صورت بروز برخی مشکلات برای شرکای داخلی، تکلیف سرمایه‌گذار خارجی چه می‌شود، مواردی داریم که چندسال سود سهام خود را نگرفته‌اند و ریال مرتبا مقابل ارزهای خارجی تضعیف شده و الان دیگر اساسا سرمایه‌گذاری شرکت خارجی به‌صرفه محسوب نمی‌شود.
یا اینکه ما محتاج یک نظام قضایی سریع و ارزان هستیم که در صورت تخلف از قوانین رسیدگی فوری و جدی صورت گیرد؛ یعنی به‌عبارتی قانون باید ضمانت اجرایی داشته باشد تا به نحو احسن اجرا شود والا بهترین سیاست‌ها و قوانین شکست می‌خورند.
شما به نقش پررنگ دولت‌ها در انحراف از مسیر برنامه‌های توسعه‌ای اشاره کردید، با این وجود آیا بازهم لازم است سازمان مدیریت احیا شود؟
اصراری نداریم که سازمان برنامه داشته باشیم یا همان قبلی را احیا کنیم. اما به‌هرحال نیازمند یک نهاد متولی توسعه هستیم که به‌طور مستقل برنامه توسعه را پی بگیرد. حالا اسمش را هرچه بگذاریم. مهم این است که این نهاد باید فراقوه‌ای باشد و با قوانین فرادست حمایت شود.
ساختارش چگونه باید باشد؟
البته ساختار درونی این نهاد نیز مهم است. باید بسیار منسجم و کوچک باشد. قرار نیست در میان اعداد و ارقام غرق شود؛ یک تیم بزرگ کارشناسی در حوزه‌ها و رشته‌های مختلف که اهداف و جریان توسعه را به روشنی تبیین کند و استراتژی مرتبط با آن را مشخص کند. تا تمام ارکان اقتصادی- اجتماعی کشور همسو با آن حرکت کنند. ما واقعا به نهادی به نام «مدیریت توسعه ملی» نیازمندیم.
ضعف نظام برنامه‌ریزی ما که نسبت به بسیاری از کشورها پیشرو بوده‌ایم، چیست؟
همانطور که در ابتدا اشاره کردم نظام برنامه‌ریزی از نظر بنده یعنی اینکه: 1 - رویکردمحوری و مشخص و روشن 2 - متدولوژی روشن و معقول و قابل دفاع برای تبیین برنامه و نوع آن 3 - نهاد متولی تدوین و نظارت و به‌طور کلی مدیریت برنامه توسعه.
بله، حقیقت این است که ما سال‌های متمادی است نظام برنامه‌ریزی داریم و سازمان برنامه اما در هر سه‌مورد فوق کاستی‌های جدی داشته است؛ یعنی اول اینکه یک رویکرد محوری توسعه نداشته‌ایم و پراکنده عمل کرده‌ایم. دوم اینکه در انتخاب روش و نوع برنامه مشکلاتی داشته‌ایم برای مثال اینکه یک برنامه جامع داشته باشیم یا هسته‌ای آمرانه یا ارشادی، بازاری یا نابازار و... همواره دچار سردرگمی بوده‌ایم. بنابراین می‌توان گفت تاکنون برنامه‌های 10گانه‌ای که برای توسعه کشور تدبیر شده است، کمتر توانسته‌اند، رنگ عمل به خود بگیرند. دلایل بیشماری را می‌توان برای این مهم عنوان کرد؛ ولی اگر بحث خود را در چارچوب مباحث نهادی، کارکردی و متدولوژیک در امر برنامه و برنامه‌ریزی پیش ببریم، به دلایل روشن‌تری نایل خواهیم آمد. به عبارت بهتر باید ببینیم که از نظر نهاد‌سازی برای این امر مهم چه کرده و آیا طراحی صحیح و کارآمدی داشته‌ایم. آیا جایگاه و فرصت عمل مناسبی به آن بخشیده‌ایم؟ نهایتا اینکه آیا به لحاظ علمی و محتوایی و از منظر روش‌شناختی در فرآیند تدوین برنامه، روش و اسلوب کار صحیح و کامل بوده است؟ از دیدگاه نهادی، اولین دسته از دلایل، مربوط به نقش نهادی سازمان در توسعه کشور است. در اینجا این سوال مطرح می‌شود که آیا به‌راستی جایگاه اتاق فکر برنامه‌ریزی توسعه در دستگاه تدبیر ملی به‌درستی تعریف شده بود؟ آیا نقش سیاستگذاری و ریلگذاری برای توسعه کشور را این سازمان انجام می‌دهد یا اینکه موازیکاری در درون نظام برنامه‌ریزی صورت خواهد پذیرفت؟ مشکل هماهنگی به چه صورت حل خواهد شد؟
از دیدگاه کارکردی عدم موفقیت برنامه‌های توسعه به جنبه‌های مختلف وظایف محوله به این سازمان مربوط می‌شود. این دلایل شامل وظایفی است که سازمان در طول عمر 60ساله خود عهدهدار شده بود؛ وظایفی متنوع که از یک طرف برنامه‌ریزی، بودجهریزی، اجرا و ارزیابی در امور اجرایی و عمرانی و از طرف دیگر وظایف امور اداری و استخدامی را در بر می‌گرفت.
و نهایتا ضعف‌ها و نارسایی‌های متدولوژیک را در انتخاب نوع مناسب برنامه و تدوین برنامه‌ای که قابل اجرا و اهداف و سیاست‌ها در آن از سازگاری درونی برخوردار باشد را باید به این بحث اضافه کرد. در برخی موارد برنامه‌های توسعه از سازگاری درونی در بین اهداف و سیاست‌ها برخوردار نبوده است. برای مثال اگر در توسعه، رویکرد برون‌نگر یا توسعه صادرات داریم بدیهی است که سیاست‌های ارزی باید همراستا با آن باشد. گران‌نگه‌داشتن نرخ ارز با این استراتژی یا سیاست کلی نمی‌خواند یا اگر سیاست‌های کنترل جمعیت داریم (مثل برنامه اول) دیگر نباید اعلام کنیم که به خانوارهای پرجمعیت زمین شهری اختصاص می‌دهیم!! به‌هرحال در بحث متدولوژی تدوین برنامه و هدف‌گذاری و تدوین شاخص‌ها و سازگاری درونی برنامه مطالب زیادی وجود دارد که در حوصله این پرسش و پاسخ نیست. نهایتا اینکه نهاد متولی برنامه توسعه در ایران نیز از شرایط کافی استقلال برخوردار نبوده و ابزارهای کنترلی و نظارتی کافی نداشته و بعضا به تخصیص بودجه و ابزار مالی مسلح بوده است. اینها ضعف‌های کلیدی و محوری است که به نظر بنده می‌رسد.
عده‌ای از کارشناسان، عدم استقلال این سازمان و برخی دخالت‌ها در تصمیم‌گیری‌های آن را یکی از موانع رسیدن به توسعه و اخلال در روند تصمیم‌سازی این سازمان می‌دانند. به نظر شما عدم استقلال این سازمان به‌گونه‌ای بوده که بتوان از احیای آن چشم‌پوشی کرد؟
بله اگر قرار باشد این نهاد استقلال کافی و متعاقب آن ابزارهای نظارتی و کنترلی لااقل در جهت حفظ جریان اصلی توسعه نداشته باشد، فایده‌ای ندارد که آن را احیا کنیم.
دخالت هر نیرو و جریانی به‌طور کلی مشکل‌آفرین است و همانطور که اشاره کردم پس از تدوین برنامه باید همه به آن احترام بگذارند. هیچ‌چیز بدتر از این نیست که پا روی اهداف و طرح‌ها و برنامه‌های پیشنهادی و تدوین‌شده خودمان بگذاریم. مثلا وقتی رویکرد ما توسعه پایدار است، خب این رویکرد به هزینه‌های توسعه اقتصادی خیلی اهمیت می‌دهد به‌خصوص به هزینه‌های اجتماعی و زیست‌محیطی. بنابراین وقتی برنامه‌ای برای حفظ منابع طبیعی داریم سایر دستگاه‌ها و نهادها هرگونه برنامه‌ای دارند که به نوعی موجب تخریب منابع طبیعی می‌شود باید با ملاحظات این رویکرد که معمولا توسط متولی مربوطه (مثلا سازمان محیط‌زیست) تدوین می‌شود، هماهنگ باشند.
در صورت موافقت شما با احیای سازمان مدیریت، آیا این سازمان باید به شکل قبل احیا یا تغییراتی در آن ایجاد شود؟
صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شاید بهترین گزینه نباشد. بنابراین سوالی که اکنون باید مطرح کرد این است که به‌راستی احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کاری درست و بخردانه است و صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با همان جایگاه نهادی و با همان ساختار و فرآیند، تکرار اشتباه هفت‌سال پیش نیست؟ به عبارت دیگر سوال اصلی را می‌توان اینگونه بیان کرد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیاشده، در نظام برنامه‌ریزی کشور چه جایگاهی دارد؟ قرار است با چه مکانیسمی به فعالیت دوباره بپردازد؟ آیا وظایف و ماموریت‌های سازمان احیاشده همان وظایف و ماموریت‌های سابق آن خواهد بود یا اینکه در کارکردها و حوزه‌های فعالیت آن بازنگری اساسی صورت می‌گیرد و در راستای هدف اصلی این سازمان که همانا توسعه بود، قرار می‌گیرد؟ به‌راستی وظیفه توسعه‌ای در این تشکیلات به چه شکل دیده شده است؟ نهایتا اینکه سیاستگذاری توسعه در کشور برعهده کیست؟ مجلس یا دولت یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی؟
این نکات و سوالات مطروحه نشان می‌دهد در احیای سازمان یا همان نهاد متولی توسعه باید تغییرات زیادی صورت گیرد و ملاحظات جدیدی را در نظر آوریم. با توجه به بحث نهادی و برنامه توسعه‌ای که دربرگیرنده منابع مالی باشد و همچنین تجربیات چند کشور منتخب، می‌توان پیشنهادات زیر را درباره نهاد برنامه‌ریزی توسعه کشور و برنامه مالی آن ارایه کرد: یک سناریو می‌تواند این باشد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شود؛ ولی اقداماتی برای دوری از ناکارآمدی پیشین سازمان انجام شود، در سناریوی دیگر می‌توان اقدامی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام نداد و همچون سال‌های بعد از انحلال، وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به نهادهای دیگر واگذار کرد.
سناریوی یک: احیای سازمان با تغییرات اساسی
در حالت اول مهم‌ترین اقدام، بازمهندسی در ساختار پیشین سازمان است. این بازمهندسی باید حول دو محور یعنی بازمهندسی در ماموریت و اهداف کلان سازمان و همچنین بازمهندسی در جایگاه سازمان در نظام برنامه‌ریزی باشد. دومین اقدام به‌طور کلی بازاندیشی بنیادین در نگرش و سازماندهی دستگاه‌های متولی توسعه کشور، بالاخص تغییر نگرش در مورد جایگاه و وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیاشده است. این تغییر نگرش باید بر اساس دو محور صورت پذیرد:
1- محدودکردن حوزه فعالیت سازمان به مسایل توسعه‌ای و رهاسازی آن از دخالت در سایر امور
2- عمق‌بخشیدن به فعالیت‌های توسعه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
سومین گام نیز تعبیه بازوهای کمکی برای این سازمان است. صندوق توسعه ملی و نهادهای سرمایه‌گذاری به‌عنوان بازوهای مالی این سازمان و همچنین موسسات مشاور و انجمن‌های اقتصادی به‌عنوان مشاوران برنامه‌ریزی می‌توانند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیاشده را مورد حمایت قرار دهند.
سناریوی دو: تشکیل سازمان مدیریت توسعه ملی
در این سناریو ما درواقع سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا نمی‌کنیم و همچون سال‌های بعد از انحلال (هفت‌سال گذشته) وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به نهادهای دیگر واگذار می‌کنیم. در حال حاضر معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری همان کارکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ولی با وظایف محدودتر و توان ضعیفتر را دارد. علاوه بر این، وظایف دیگری نیز باید به‌طور مشخص برای توسعه کشور پیشبینی شود. این دسته از وظایف یا جزو وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده که به آنها توجه کافی نمیشده است یا اینکه هنوز برای این سازمان تعریف نشده بوده‌اند.
از اینرو می‌توان وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دیگر وظایفی را که برای توسعه کشور تعریف می‌شود به نهادهای دیگر واگذار کرد؛ تا از فربه‌شدن سازمان، قبل از احیای آن جلوگیری شود و همچنین هرکدام از وظایف توسط نهادی که متناسب با آن وظیفه است انجام شود.
جمع‌بندی بنده این است که سازمانی سبک و چابک تحت عنوان سازمان «مدیریت توسعه ملی» باید وظیفه اصلی توسعه را برعهده بگیرد. مسوولیت این سازمان، تهیه برنامه توسعه و بودجه توسعه‌ای مرتبط با آن است که با آینده‌نگری و بر مبنای طرحهایی نظیر آمایش سرزمین در راستای سند چشم‌انداز و در چارچوب قوانین پنج‌ساله به برنامه‌ریزی توسعه خواهد پرداخت. وظایف زیر از جمله وظایف پیشنهادی این سازمان است:
1- اتاق فکر توسعه ملی و آینده‌نگری
2- تعیین و تدوین سیاست‌ها و خطمشیهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مانند تدوین قوانین پنج‌ساله توسعه با همکاری دیگر نهادهای مرتبط
3- برنامه‌ریزی هسته‌ای با ماهیت ارشادی
4- نظارت بر برنامه‌های اجرایی توسعه‌ای
5- ارایه مشاوره به دولت در زمینه نقشه راه توسعه
از دیدگاه روش‌شناسی نیز بنده به برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی معتقدم. منظور از برنامه‌ریزی هسته‌ای این است که در بخشهای گوناگون، هسته‌های اصلی و پیشبرنده، شناسایی، برای آنها برنامه‌ریزی انجام و منابع لازم در آنها سرمایه‌گذاری شود. ماهیت ارشادی برنامه هم اشاره به این دارد که مرجع برنامه‌ریزی با استفاده از تشویق و ترغیب به اهداف توسعه‌ای دست مییابد.
بیشترین انتقادی که به ساختار سازمانی و اداری سازمان مدیریت وارد است، چیست؟
به‌نظر بنده ساختار شلوغ و عریض و طویل این سازمان و پذیرش مسوولیت‌های متنوع، مهم‌ترین مشکل ساختاری سازمان بوده است. از یک طرف وظایفی نظیر برنامه‌ریزی، بودجهریزی، اجرا و ارزیابی در امور اجرایی و عمرانی و از طرف دیگر وظایفی که از سازمان امور اداری و استخدامی به بدنه آن افزوده شده بود، سازمان را فربه و آنچنان درگیر فعالیت‌های پراکنده و بعضا متضادی کرده بود که توان آن را در تمرکز بر برنامه‌های توسعه که ماموریت اصلی این سازمان است، کم کرده بود. به عبارت دیگر این نهاد که به‌عنوان مغز برنامه‌ریزی کشور از آن یاد میشد، با وظایف متنوعی که برای آن تعریف شده بود، تغییر ماهیت داده و تاکید بیشتری بر برنامه‌های کوتاهمدت عمرانی داشت تا برنامه‌های بلندمدت توسعه‌ای. علاوه بر نارسایی عوامل پیرامونی و پراکندگی وظایف، فرآیندها و سازوکارهای درونی سازمان نیز دارای نقصان بود. این نقصان باعث شده بود که سازمان از یک رویکرد واحد و سازوکار درونی منسجم محروم باشد. به‌عنوان مثال همانطور که اشاره شد افزایش قیمت نفت در سال 1351 باعث شد که بودجه نقش محوری را در فعالیت‌های این سازمان داشته باشد و برنامه نقش فرعی پیدا کند. این روند در دهههای بعد نیز ادامه یافته، به طوری که عملکرد نه‌چندان موردقبول سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در زمینه برنامه‌ریزی توسعه را در پی داشته است. به این ترتیب فرآیندهای بودجهای دارای اهمیت بیشتری شده و به‌جای آنکه برنامه تعیین‌کننده بودجه باشد، بودجه بر برنامه حاکم شده بود.
بعد از انقلاب کدام دولت‌ها در تبعیت از برنامه‌های تدوین‌شده سازمان مدیریت توانسته‌اند موفق عمل کنند؟
البته همه دولت‌ها به دلایلی که در لابه‌لای همین گفت‌وگو اشاره شده با مشکلات و عدم توفیق‌های جدی مواجه بوده‌اند اما به‌طور کلی می‌توان از دوره دوم آقای خاتمی نام برد که به‌هرحال دولت موفق شده بود در یک دوره بلندمدت مانع رشد و نوسانات شدید ارزی شود و توفیقات بالایی در کاهش حجم فقر و محرومیت در کشور داشته باشد.
شما چقدر با این گفته موافقید که اگر سازمان مدیریت منحل نمی‌شد، اقتصاد هم به وضعیت فعلی درنمی‌آمد؟
خیلی موافق نیستم. مشکلات اقتصاد ایران در حوزه‌های مالی اقتصادی و تجارت بین‌الملل و... دچار مشکلات ساختاری و تودرتوی نهادی است. ما همان موقع که سازمان برنامه داشتیم بعضی اوقات با مشکلات شدید تورمی و ارزی و مانند آن روبه‌رو می‌شدیم که اصلا توجیه نداشت و غیرمنتظره بود.
نظام برنامه‌ریزی در سایر کشورها چگونه است؟ آیا آنها نیز در تصمیم‌سازی اقتصادی به یک نهاد مانند سازمان برنامه متکی بوده‌اند یا اینکه چندین سازمان به روند برنامه‌ریزی کمک می‌کنند؟
تجربه برخی کشورهای در حال توسعه نیز همین نکات را تا حدی دربرمی‌گیرد. برای مثال در مالزی برنامه‌ریزی توسعه از دهه 1950، زمانی که اولین برنامه پنج‌ساله توسعه این کشور مهیا میشد، به‌عنوان یکی از وظایف دولت تعیین شد و به‌این‌منظور واحد برنامه‌ریزی اقتصادی
(Economic Planning Unit: EPU) مالزی در دفتر نخست‌وزیر تشکیل شد. این واحد به‌عنوان دبیرخانه تهیه برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بلندمدت، پیگیر برنامه‌ریزی توسعه و نظارت بر آن است و وظایف زیر را برعهده دارد:
- تهیه و تدوین راهبردها و سیاست‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی
- تهیه برنامه بلندمدت و میان‌مدت
- تهیه و ارزیابی بودجه توسعه و خزانه که مسوول پرداخت سالانه آن است
- نظارت و ارزیابی پروژهها و برنامه‌های اجرایی توسعه
- ارایه مشاوره به دولت در موضوعات روز اقتصادی
- انجام مطالعات و تحقیقات در زمینه اقتصادی و اجتماعی جهت ارایه مشاوره به دولت
- طراحی و هماهنگسازی برنامه‌های خصوصیسازی
این واحد دارای سه معاونت برنامه‌ریزی کلان، برنامه‌ریزی بخشی و بخش سیاستگذاری است که به‌همراه بخشهای پشتیبانی زیرنظر مدیرکل مشغول به فعالیت هستند. یکی از این بخشهای پشتیبانی، بخش بودجه توسعه‌ای به‌عنوان بازوی مالی این واحد است. از دیگر بخشها می‌توان به دبیرخانه مشاوران اقتصادی معاونت سیاستگذاری به‌عنوان بازوی فکری این واحد اشاره کرد.
در هند دو نهاد تعیین‌کننده و محوری در حوزه اقتصاد و برنامه‌ریزی توسعه هندوستان، کمیسیون برنامه‌ریزی و کمیسیون مالی هستند. کمیسیون برنامه‌ریزی، یک کمیسیون قانونی و نهاد دایمی است که به‌وسیله قانون مرکزی تاسیس شده است و ریاست آن با نخست‌وزیر است. این کمیسیون یک نهاد ملی- مشورتی است برای اینکه شرایط لازم برای پیگیری امور کارشناسی درخصوص تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه ملی را فراهم آورد.
نهاد دوم کمیسیون مالی است. نگاه قانون اساسی به کمیسیون مالی به‌عنوان نهادی کلیدی در ساختار فدرالی هندوستان است. همچنین بر اساس قانون اساسی، این کمیسیون باید نیازهای مالی واحدهای مختلف دولتهای ایالتی را بازنگری کند. در این چارچوب پیشنهاد کمیسیون مالی برای دولت مرکزی، به‌صورت یک حکم است و توصیه این کمیسیون تاثیر زیادی بر بودجه همه ایالتها دارد.
در کره‌جنوبی برنامه‌ریزی از طریق هیات‌مرکزی برنامه‌ریزی اقتصادی (Board of Planning and Budget: EPB) که در سال 1961 تاسیس شده است، انجام می‌گیرد. این مرکز به‌عنوان یک ابروزارتخانه، مسوول بودجهریزی، ارزیابی، انجام محاسبات آماری و همچنین برنامه‌ریزی است و تحت نظارت معاون نخست‌وزیر اداره می‌شود.
این نهاد، انسجام و ادغام مسوولیت برنامه‌ریزی و تدوین بودجه در هیات برنامه‌ریزی اقتصادی، تضاد منافع بین وزارتخانههای صنعتی و برنامه‌ریزی (که به‌طور معمول به سرمایهگذاریهای بلندمدت علاقه دارند) و وزارت دارایی (که به‌طور معمول به ثبات کوتاهمدت علاقه‌مندتر است) را حذف کرده است.
در هیات مرکزی برنامه‌ریزی اقتصادی، مسوولیت انجام امور برنامه‌ریزی برعهده اداره برنامه‌ریزی اقتصادی (BEP) است که این اداره به‌همراه هر یک از دفاتر برنامه‌ریزی و مدیریت در وزارتخانهها - به انضمام برخی از کمیتههای ویژه گروه کاری (متشکل از: مقامات وزارتخانهها، نمایندگان بانکهای توسعه‌ای، نمایندگان بخش خصوصی و متخصصان) که برنامه‌های بخشی را تنظیم می‌کنند، به تدوین برنامه‌ها میپردازند.
در کشور ترکیه از سال 1960 سازمان برنامه‌ریزی ایالتی تاسیس شده است که در سال 2011 وزارتخانه توسعه برای سازماندهی آنها به وجود آمد. وظیفه این وزارتخانه تهیه برنامه‌های درازمدت، میان‌مدت، نظارت بر اجرای برنامه‌ها و رایزنی در مورد سیاستگذاریهای اقتصادی جاری است. این وزارتخانه برای سازماندهی فعالیت‌های سازمانهای برنامه‌ریزی ایالتی تشکیل شده است و کار خود را با الهام از رهنمودهای شورایعالی برنامه‌ریزی که ریاست آن را نخست‌وزیر برعهده دارد و اعضای آن وزیران کابینه هستند، دنبال می‌کند. وظایف این وزارتخانه به شرح ذیل است:
• مشاوره به دولت در مشخص‌کردن سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
• انجام مطالعات با هدف هدایت بخش دولتی و خصوصی برای دستیابی به رویکردهای جدید در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
• آماده‌کردن اسناد سیاستی (شامل طرح‌ها، برنامه‌ها و استراتژی) برای فرآیند توسعه
• افزایش اثربخشی اجرای اسناد سیاستی و استراتژیک، به‌خصوص طرح‌های توسعه‌ای و برنامه‌های سالانه
• مدیریت فرآیند سرمایه‌گذاری دولتی در راستای طرح‌های توسعه‌ای، برنامه‌های سالانه اسناد استراتژیک
• ارایه طرح‌های استفاده موثر و کارا از منابع دولتی اختصاص‌یافته برای سرمایه‌گذاری دولتی
• ایجاد سیاست‌های معطوف به سیاست‌ها و استراتژی‌های متمرکز و محلی راجع به توسعه منطقهای
در خاتمه بنده معتقدم که نهاد متولی برنامه توسعه اگر عریض و طویل و به‌دنبال تدوین یک برنامه جامع باشد توفیق زیادی نخواهد داشت. گمان نمی‌کنم که کشورهای موفق نهادهای عریض و طویل داشته‌اند. معمولا نهادهای کوچک که مسیر و جریان اصلی را ترسیم می‌کنند باید باشند؛ نهادهایی که موقعیت مکانی و زمانی را برای جهش درک و حرکت خود را آغاز می‌کنند.
بنده شخصا به نهادهای کوچک و تیم تخصصی و حرفه‌ای فکر می‌کنم و بر این باورم که تکیه بر برنامه‌ریزی هسته‌ای مفید است. زیرا هسته‌های کلیدی وقتی به حرکت درآیند فعالیت‌های متعدد اقتصادی اعم از تولیدی و خدماتی را به حرکت درمی‌آورند. درست است که ابتدا موج‌های قوی و یک‌طرفه پیش می‌آید اما کم‌کم ارکان و اجزای اقتصاد و جریان منابع با آن هماهنگ می‌شود و تعادل به‌تدریج به دست می‌آید.
یک‌جور برنامه‌ریزی همگام با نظم خودجوش هایکی می‌تواند اتفاق بیفتد. مثل یک ملکه زنبور که در یک کندو می‌گذاریم و فورا در جماعت زنبورها، تلاش، تولید، نظم و امنیت متعاقب آن شکل می‌گیرد.
لازمه این کار تمرکز بر توانمندسازی و قابلیت‌پروری و تکیه بر افزایش ظرفیت جذب در اقتصاد ملی است به‌گونه‌ای که برابری فرصت‌ها همگام با توانمندسازی اجازه بهره‌مندی و مشارکت همه مردم را در اقتصاد ملی فراهم کند. این مهم در قالب استقرار یک پلتفرم «توسعه مردم‌محور» قابل تحقق است.
کد خبر:
79570
تاریخ انتشار: 1 مهر 1393 - 12:20
شرق- چندی پیش نوبخت، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور از تدوین سیاست‌های کلی برنامه‌ششم توسعه در همین معاونت خبر داد در حالی‌که یکی از وعده‌های حسن روحانی احیای سازمان مدیریت بود و حالا با آنکه یک‌سال از ریاست‌جمهوری وی می‌گذرد، خبری از احیای سازمان مدیریت نیست. برخلاف سکوت مسوولان، وحید محمودی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران معتقد است این سازمان باید احیا شود اما نه به شکل سابق بلکه باید به شکل و ساختاری فراقوه‌ای کار تدوین برنامه‌های توسعه را برعهده گیرد.
او در خلال گفت‌وگو با نقل‌قولی از مرحوم‌دکترحسین عظیمی دولت‌ها را مسوول عدم توفیق توسعه می‌داند: «دولت‌ها مسوول توسعه‌اند و عدم‌توفیق توسعه را نیز باید از آنها سوال کرد. متاسفانه هربار که در ایران دولت عوض می‌شود فکر می‌کند که باید برنامه جدیدی تدوین و ارایه کند. در حالی‌که دولت باید بر اجرای هرچه بهتر و دقیق‌تر برنامه توسعه متمرکز شود. نه اینکه هرچه بافته‌شده را بشکافد.»
محمودی به نکته دیگری هم اشاره می‌کند که جالب است: «متاسفانه در ایران از آنجا که ساختار دولت و امکانات و بدنه و تشکیلات آن محل مناسبی برای توسعه و رشد جریان‌های سیاسی است، بنابراین هرگاه جریان سیاسی جدیدی قوه‌مجریه را به دست می‌گیرد، افکار و اندیشه‌های خود را تحمیل می‌کند. غافل از آنکه جریان توسعه یک جریان مافوق این رقابت‌های سیاسی است که ما به آن کمتر توجه می‌کنیم.» دیدگاه محمودی پیرامون ضرورت و الزامات احیای سازمان مدیریت را که با استناد به مثال‌هایی از عملکرد سایر کشورهاست با هم می‌خوانیم:
با اینکه یک‌سال از عمر دولت یازدهم می‌گذرد، اما خبری از احیای سازمان مدیریت نیست. خبرهای منتشرشده در رسانه‌ها هم گویای آغاز تدوین برنامه‌ششم در غیبت سازمان مدیریت هستند. حتی نوبخت هم اعلام کرد کار تدوین برنامه‌ششم در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور آغاز شده است. تدوین برنامه‌ششم در نبود سازمان مدیریت چه عواقبی را به دنبال خواهد داشت؟
برای پاسخ به این سوال ذکر چندنکته ضروری است. این نکات ناظر بر رویکردمحوری، متدولوژی و نهاد متولی توسعه است:
اول: توسعه یک هدف است. تبیین دقیق و روشن چنین هدف چندجانبه و وسیعی نیازمند برخورداری از یک‌نگاه کلیدی و رویکرد محوری به مقوله و مفهوم توسعه است. طبعا مانند هر هدف دیگری اگر می‌خواهیم با استفاده از دانش و تجربیات موجود و در زمان معقول و با عنایت به ملاحظات متعدد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی موجود که در هر حاکمیتی وجود دارد به این هدف برسیم، نیازمند برنامه‌ریزی هستیم. دوم: تدوین چنین برنامه‌ای و اجرا، نظارت و کنترل آن متوقف به داشتن متدولوژی روشن و قابل دفاع که به کمک آن بتوان هم نوع مناسب برنامه و هم ارکان و اجزا برنامه را تبیین کرد، به‌گونه‌ای که همراستا با رویکرد محوری توسعه بوده نیز برخوردار از سازگاری درونی باشد و پوشش مناسب اهداف در قالب شاخص‌ها و سیاست‌های مترتب بر آن صورت گیرد.
سوم: بدیهی است برای دستیابی به موارد فوق نیازمند دستگاه یا نهاد متولی برای تحقق توسعه هستیم؛ نهادی که ضمن تبیین روشن رویکردمحوری، برنامه را با مشارکت خردجمعی تدوین و نظارت و به عبارت بهتر پروژه توسعه را مدیریت کند. با توجه به ملاحظات گفته‌شده مشخص است نیازمند تشکیلاتی منسجم با بدنه کارشناسی قوی و باتجربه خواهیم بود که مسوولیت طراحی و مدیریت توسعه را برعهده گیرد. در عین حال به‌خاطر چندوجهی‌بودن امر توسعه، باید دستگاه‌ها و نهادهای متعددی به هر نحو در فرآیند تدوین آن درگیر باشند و نهاد تدوین برنامه توسعه باید بتواند این دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط را به بازی گیرد.
یعنی نمی‌توان به‌طور مجرد و مستقل از سایر سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی و نیز نهادهای قانونگذار و دستگاه قضا برنامه مناسبی را تبیین و تدوین کرد. علاوه بر بسیاری اطلاعات و آمار و گزارشات مهم و مفیدی که برای تدوین برنامه ضروری است، دانش و تجربه گسترده‌ای در این دستگاه‌ها وجود دارد که نهاد متولی توسعه به آنها نیاز خواهد داشت. همانطور که گفته شد اگر توسعه یک هدف است، سوال این است اول چه کسی آن را تبیین و تدوین می‌کند. لازم است مشخص شود کدام رویکرد و تعریف از توسعه را در نظر داریم. دوم اینکه فرآیند توسعه، روش و نوع برنامه‌ای که در نظر داریم، چیست؟ مثلا از نظر درجه تمرکز، پوشش یا درجه آمریت چه نوع برنامه‌ای را می‌خواهیم؟ و آخر اینکه وظایف کنترل، نظارت و پایش فرآیند تحقق برنامه توسعه و بنابراین تحقق توسعه کجا باید طرح‌ریزی شود؟ اینها ما را ملزم می‌کند یک نهاد مستقل و منسجم داشته باشیم که تصمیماتش فراتر از رای و نظر دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها باشد اما با هماهنگی همه تدوین شده باشد تا لازم‌الاجرا شود. در واقع به همین دلیل است که برنامه توسعه همواره به صورت یک قانون تصویب و ابلاغ می‌شود.
برخی از طرفداران عدم احیای سازمان مدیریت معتقدند این سازمان در طول سال‌های عمرش آنگونه که باید کشور را در مسیر توسعه قرار نداده است. شما چه نظری دارید؟ آیا شما هم معتقدید این سازمان، برنامه‌ریزی درستی برای اقتصاد ایران نداشته که حالا در نبودش کار تدوین برنامه‌ششم آغاز شده است؟
ببینید به همه مسایل در ایران باید از جنبه‌های قابل‌اجرابودن نگاه کنیم. سیاست‌های بسیاری را در حوزه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی اجرا کرده‌ایم، چقدر موفق بوده‌ایم؟ سوال مهم‌تر اینکه آیا به نحو احسن این سیاست‌ها اجرا شده‌اند؟ یعنی باید بدانیم که ضعف از نوع سیاست به‌کار گرفته‌شده است یا ضعف از اجراست؟ اگر چه بنده هم در بسیاری موارد با عدم توفیق قابل‌قبول سازمان برنامه موافقم اما آیا این نهاد استقلال کافی داشت؟ جایگاه آن به‌درستی تعریف شده بود و همچنین اختیاراتش؟ آیا دستگاه‌ها با او هماهنگ بوده‌اند؟ و سوالات بسیاری مانند این.
حقیقت این است که سازمان در هر سه‌مورد مقدمه که اشاره کردم، دچار کاستی‌ها و نارسایی‌های جدی بوده است؛ یعنی یک رویکرد محوری و محکم نداشته است. در انتخاب نوع و روش تدوین برنامه انتقادات جدی وجود دارد و نهایتا مدیریت آنچه که نوشته و تصویب شده عملا اتفاق نیفتاده یا کاستی‌های جدی داشته است.
البته ناگفته نماند هرچند این نهاد از ناکارآمدی در برخی از عرصهها رنج میبرد، اما از آن‌زمان تاکنون برخی متخصصان برنامه‌ریزی اعتقاد داشته و دارند این تصمیم جز ضرر و زیان، عایدی برای توسعه کشور در پی نداشته و از وجود نوعی همبستگی میان نابسامانی در کارکرد نظام سیاستگذاری و انحلال این سازمان از سال1386 تاکنون دفاع می‌کنند. باید گفت انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کاری عجولانه و بدون پشتوانه منطقی بود. اگر میتوانستیم به هفت‌سال پیش بازگردیم، بهترین راهکار برای برخورد با مساله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بازمهندسی این سازمان بود. اکنون، زمان از دست رفته و با از بین‌رفتن قابلیت کارشناسی سازمان، خلأ نهادی که متمرکز بر برنامه‌های توسعه باشد، احساس می‌شود. اما ادامه کار این نهاد با همان ساختار و فرآیند نیز نمیتوانست تاثیر چندانی در پیشبرد برنامه‌های توسعه داشته باشد. اکنون با توجه به داغ‌شدن موضوع احیای دوباره این سازمان، می‌توان از فرصت‌ها و ظرفیتهای گذشته سازمان بهره برد و همزمان از مشکلات و چالشهایی که این سازمان با آن درگیر بوده است، اجتناب کرد.
آیا این سازمان مسوول تمام اتفاقات منفی کشور در حوزه اقتصاد است یا اینکه عوامل متعددی که خارج از حیطه اختیارات این سازمان بوده‌اند، سمت‌وسوی فعلی کشور را رقم زده است؟
خیر، همه مشکلات متوجه این سازمان نبوده، اما همه مشکلات متوجه عدم‌توان نظام تدبیر ما در تبیین و تعریف توسعه و جایگاه و مسوولیت‌های نهادی به نام نهاد متولی برنامه توسعه بوده است، مثلا می‌توان نشان داد بسیاری از دستگاه‌های دولتی با برنامه همراهی کامل نداشته یا فقط به‌طور سلیقه‌ای موادی از قانون را پی‌گرفته‌اند. واقعیت این است که چون نگاه نهاد برنامه توسعه در ایران، نگاه جامع و چندجانبه بوده بنابراین اولا نیازمند اطلاعات و آمار گسترده بوده که عمدتا در اختیار دستگاه‌های اجرایی است و ثانیا نیازمند همکاری این دستگاه‌ها در تدوین و اجرا و حتی نظارت! به‌طور گسترده بوده است. تا آنجا که بنده اطلاع دارم ابزارهای کنترل سازمان برنامه عمدتا به بودجه و تخصیص آن محدود می‌شده است بنابراین این ادعا که دولت هم در بسیاری موارد مانع بوده است درست می‌نماید.
به جز این مورد بارها شنیده شده دولت‌ها از سازمان مدیریت به‌عنوان سدی در زمینه برنامه‌های توسعه‌ای خود یاد کرده‌اند، این انتقاد از نظر شما چقدر وارد است؟
شواهد تاریخی نشان می‌دهد چه در دوره قبل از انقلاب و چه بعد از آن، تعارض جدی میان مدیریت سیاسی کشور و سازمان به‌عنوان دستگاه سیاستگذار و برنامهریز وجود داشته است. تعارضاتی که در دوران قبل از انقلاب در خلال برنامه‌سوم، چهارم و پنجم میان شاه و مسوولان سازمان وجود داشت، مثال‌زدنی است. در دوره بعد از انقلاب نیز میان دستگاه‌های اجرایی از یک طرف و قوه‌مقننه از طرف دیگر و سازمان چالشهایی وجود داشته است. هرچند می‌توان دلایل زیادی برای چرایی بروز این چالش آورد، اما با اطمینان می‌توان گفت یکی از دلایل عمده بروز تعارض، جایگاه نامناسب این سازمان بوده است. بهطوریکه طولانی‌شدن گردش نظام برنامه‌ریزی از طراحی تا مرحله اجرا را به دنبال داشته است. از اینرو باید این موضوع مورد تعمق جدی قرار گیرد که جایگاه مناسب برای سازمان برنامهریز کشور به راستی کجاست؟
دوست دارم پاسخ خودتان به این پرسش را بدانم؟
پاسخ به این سوال بستگی به این دارد که چه وظایف و ماموریتهایی بر عهده این سازمان گذاشته شده است. اگر قرار بر این باشد که سازمان وظایف سابق و پراکنده خود را بدون تمرکز صرف بر برنامه‌های توسعه تعقیب کند، می‌توان گفت جایگاه سابق آن تاحدودی صحیح است، ولی اگر قرار باشد این سازمان، ماموریت‌های محدود و به طور خاص برنامه‌ریزی توسعه کشور را عهدهدار شود، باید جایگاه سابق آن مورد بحث و بررسی قرار گیرد.
به هر حال دولت چون مسوولیت اجرا را بر عهده دارد، طبعا برای توفیق نسبی خود تلاش می‌کند و ممکن است برخی محدودیت‌هایی که برنامه توسعه اعمال کرده است را نپذیرد. اما باید پرسید چرا اینگونه است؟ چرا به اینجا می‌رسیم که دولتی که خود در تدوین برنامه مهم‌ترین نقش را داشته است و اساسا نهاد برنامه‌ریزی در ایران که خودش یک دستگاه دولتی محسوب می‌شود، به‌صورت سد یا مانع عمل می‌کند؟!
برنامه توسعه نوشته‌شده و به صورت قانون درآمده است. اما می‌بینیم در اجرا و نظارت مشکلات و دورزدن‌ها زیاد است. مشکل همین‌جاست. آنچه در مباحث توسعه به‌عنوان توسعه آمرانه می‌شنویم و می‌خوانیم، اجرای مقتدرانه برنامه توسعه است. فرق این آمریت با زورگویی را باید بفهمیم. باید بپذیریم آمریت در توسعه امری مذموم نیست. مشکل این است که ما خود برنامه توسعه می‌نویسیم، خود طرح می‌دهیم و آنگاه در هنگام اجرا، با آن دچار مشکل می‌شویم و عملا لغوش می‌کنیم. جالب اینجاست که بسیاری از دستگاه‌ها و جریان‌های تاثیرگذار در همان دوران تدوین برنامه نظرات خود را در جای‌جای و بندبند برنامه اعمال می‌کنند اما در عمل پایبند همین مواد قانونی نیستند و به نوعی در عمل و تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی و بخشنامه‌ها آن را دور می‌زنند یا بلااثر می‌کنند! و از همه جالب‌تر اینکه دولت، سازمان برنامه را سد کارهای خود می‌داند! یعنی سازمان وابسته به خود که عمده اجزا خود دولت هم در تدوین برنامه دخالت داشته‌اند را مانع می‌داند.
شما به‌عنوان یک کارشناس چه راهکاری را برای حل این مشکلات که اشاره کردید، پیشنهاد می‌دهید؟
به نظر من نهاد تدوین برنامه توسعه و متولی نظارت و اجرای آن باید نهادی مستقل و عملا فراقوه‌ای باشد.
نقش دولت‌ها و تفکرات آنها در ویرانی اقتصاد ایران چیست؟ در واقع می‌خواهم بدانم ویرانی اقتصاد ایران از چه عواملی ناشی می‌شود؟
به‌قول مرحوم دکترحسین عظیمی، دولت‌ها مسوول توسعه‌اند و عدم توفیق توسعه را نیز باید از آنها سوال کرد. به هر حال دولت نماینده قوه‌مجریه است. متاسفانه هر بار که در ایران دولت عوض می‌شود، فکر می‌کند باید برنامه جدیدی تدوین و ارایه کند. در حالی‌که دولت باید بر اجرای هرچه بهتر و دقیق‌تر برنامه توسعه متمرکز شود. نه اینکه هرچه بافته شده را بشکافد.
متاسفانه در ایران از آنجا که ساختار دولت و امکانات و بدنه و تشکیلات آن محل مناسبی برای توسعه و رشد جریان‌های سیاسی است، بنابراین هرگاه جریان سیاسی جدیدی قوه‌مجریه را به‌دست می‌گیرد، افکار و اندیشه‌های خود را تحمیل می‌کند. غافل از آنکه جریان توسعه یک جریان مافوق این رقابت‌های سیاسی است که ما به آن کمتر توجه می‌کنیم.
فقط قوه‌مجریه یا اینکه سایر قوا نیز چنین نظری دارند؟
دقیقا باید به‌جای کلمه «دولت» از کلمه «حاکمیت» استفاده کنیم که سایر قوا، از جمله قوای مقننه و قضاییه را هم شامل می‌شود. مساله این است که سایر قوانین موضوعه کشوری که در قوه‌مقننه تدوین می‌شود نیز باید مانع برنامه توسعه یا قانون برنامه توسعه نباشد و بسیاری از هماهنگی‌های لازم همان‌جا دیده شود. برای مثال ما قانون جذب سرمایه خارجی را می‌نویسیم اما سایر قوانین مثلا قوانین و مقررات ارزی ممکن است در برخی جاها سازگار با این قانون نباشند یا نسبت به مفادی از این قانون بی‌تفاوت باشند.
برای نمونه؛ الان سرمایه‌گذار خارجی در ایران سرمایه‌گذاری می‌کند وقتی می‌خواهد سود ریال خود را تبدیل به ارز و سپس از ایران خارج کند مشخص نیست که در چه زمان و با چه نرخی یا در صورت بروز برخی مشکلات برای شرکای داخلی، تکلیف سرمایه‌گذار خارجی چه می‌شود، مواردی داریم که چندسال سود سهام خود را نگرفته‌اند و ریال مرتبا مقابل ارزهای خارجی تضعیف شده و الان دیگر اساسا سرمایه‌گذاری شرکت خارجی به‌صرفه محسوب نمی‌شود.
یا اینکه ما محتاج یک نظام قضایی سریع و ارزان هستیم که در صورت تخلف از قوانین رسیدگی فوری و جدی صورت گیرد؛ یعنی به‌عبارتی قانون باید ضمانت اجرایی داشته باشد تا به نحو احسن اجرا شود والا بهترین سیاست‌ها و قوانین شکست می‌خورند.
شما به نقش پررنگ دولت‌ها در انحراف از مسیر برنامه‌های توسعه‌ای اشاره کردید، با این وجود آیا بازهم لازم است سازمان مدیریت احیا شود؟
اصراری نداریم که سازمان برنامه داشته باشیم یا همان قبلی را احیا کنیم. اما به‌هرحال نیازمند یک نهاد متولی توسعه هستیم که به‌طور مستقل برنامه توسعه را پی بگیرد. حالا اسمش را هرچه بگذاریم. مهم این است که این نهاد باید فراقوه‌ای باشد و با قوانین فرادست حمایت شود.
ساختارش چگونه باید باشد؟
البته ساختار درونی این نهاد نیز مهم است. باید بسیار منسجم و کوچک باشد. قرار نیست در میان اعداد و ارقام غرق شود؛ یک تیم بزرگ کارشناسی در حوزه‌ها و رشته‌های مختلف که اهداف و جریان توسعه را به روشنی تبیین کند و استراتژی مرتبط با آن را مشخص کند. تا تمام ارکان اقتصادی- اجتماعی کشور همسو با آن حرکت کنند. ما واقعا به نهادی به نام «مدیریت توسعه ملی» نیازمندیم.
ضعف نظام برنامه‌ریزی ما که نسبت به بسیاری از کشورها پیشرو بوده‌ایم، چیست؟
همانطور که در ابتدا اشاره کردم نظام برنامه‌ریزی از نظر بنده یعنی اینکه: 1 - رویکردمحوری و مشخص و روشن 2 - متدولوژی روشن و معقول و قابل دفاع برای تبیین برنامه و نوع آن 3 - نهاد متولی تدوین و نظارت و به‌طور کلی مدیریت برنامه توسعه.
بله، حقیقت این است که ما سال‌های متمادی است نظام برنامه‌ریزی داریم و سازمان برنامه اما در هر سه‌مورد فوق کاستی‌های جدی داشته است؛ یعنی اول اینکه یک رویکرد محوری توسعه نداشته‌ایم و پراکنده عمل کرده‌ایم. دوم اینکه در انتخاب روش و نوع برنامه مشکلاتی داشته‌ایم برای مثال اینکه یک برنامه جامع داشته باشیم یا هسته‌ای آمرانه یا ارشادی، بازاری یا نابازار و... همواره دچار سردرگمی بوده‌ایم. بنابراین می‌توان گفت تاکنون برنامه‌های 10گانه‌ای که برای توسعه کشور تدبیر شده است، کمتر توانسته‌اند، رنگ عمل به خود بگیرند. دلایل بیشماری را می‌توان برای این مهم عنوان کرد؛ ولی اگر بحث خود را در چارچوب مباحث نهادی، کارکردی و متدولوژیک در امر برنامه و برنامه‌ریزی پیش ببریم، به دلایل روشن‌تری نایل خواهیم آمد. به عبارت بهتر باید ببینیم که از نظر نهاد‌سازی برای این امر مهم چه کرده و آیا طراحی صحیح و کارآمدی داشته‌ایم. آیا جایگاه و فرصت عمل مناسبی به آن بخشیده‌ایم؟ نهایتا اینکه آیا به لحاظ علمی و محتوایی و از منظر روش‌شناختی در فرآیند تدوین برنامه، روش و اسلوب کار صحیح و کامل بوده است؟ از دیدگاه نهادی، اولین دسته از دلایل، مربوط به نقش نهادی سازمان در توسعه کشور است. در اینجا این سوال مطرح می‌شود که آیا به‌راستی جایگاه اتاق فکر برنامه‌ریزی توسعه در دستگاه تدبیر ملی به‌درستی تعریف شده بود؟ آیا نقش سیاستگذاری و ریلگذاری برای توسعه کشور را این سازمان انجام می‌دهد یا اینکه موازیکاری در درون نظام برنامه‌ریزی صورت خواهد پذیرفت؟ مشکل هماهنگی به چه صورت حل خواهد شد؟
از دیدگاه کارکردی عدم موفقیت برنامه‌های توسعه به جنبه‌های مختلف وظایف محوله به این سازمان مربوط می‌شود. این دلایل شامل وظایفی است که سازمان در طول عمر 60ساله خود عهدهدار شده بود؛ وظایفی متنوع که از یک طرف برنامه‌ریزی، بودجهریزی، اجرا و ارزیابی در امور اجرایی و عمرانی و از طرف دیگر وظایف امور اداری و استخدامی را در بر می‌گرفت.
و نهایتا ضعف‌ها و نارسایی‌های متدولوژیک را در انتخاب نوع مناسب برنامه و تدوین برنامه‌ای که قابل اجرا و اهداف و سیاست‌ها در آن از سازگاری درونی برخوردار باشد را باید به این بحث اضافه کرد. در برخی موارد برنامه‌های توسعه از سازگاری درونی در بین اهداف و سیاست‌ها برخوردار نبوده است. برای مثال اگر در توسعه، رویکرد برون‌نگر یا توسعه صادرات داریم بدیهی است که سیاست‌های ارزی باید همراستا با آن باشد. گران‌نگه‌داشتن نرخ ارز با این استراتژی یا سیاست کلی نمی‌خواند یا اگر سیاست‌های کنترل جمعیت داریم (مثل برنامه اول) دیگر نباید اعلام کنیم که به خانوارهای پرجمعیت زمین شهری اختصاص می‌دهیم!! به‌هرحال در بحث متدولوژی تدوین برنامه و هدف‌گذاری و تدوین شاخص‌ها و سازگاری درونی برنامه مطالب زیادی وجود دارد که در حوصله این پرسش و پاسخ نیست. نهایتا اینکه نهاد متولی برنامه توسعه در ایران نیز از شرایط کافی استقلال برخوردار نبوده و ابزارهای کنترلی و نظارتی کافی نداشته و بعضا به تخصیص بودجه و ابزار مالی مسلح بوده است. اینها ضعف‌های کلیدی و محوری است که به نظر بنده می‌رسد.
عده‌ای از کارشناسان، عدم استقلال این سازمان و برخی دخالت‌ها در تصمیم‌گیری‌های آن را یکی از موانع رسیدن به توسعه و اخلال در روند تصمیم‌سازی این سازمان می‌دانند. به نظر شما عدم استقلال این سازمان به‌گونه‌ای بوده که بتوان از احیای آن چشم‌پوشی کرد؟
بله اگر قرار باشد این نهاد استقلال کافی و متعاقب آن ابزارهای نظارتی و کنترلی لااقل در جهت حفظ جریان اصلی توسعه نداشته باشد، فایده‌ای ندارد که آن را احیا کنیم.
دخالت هر نیرو و جریانی به‌طور کلی مشکل‌آفرین است و همانطور که اشاره کردم پس از تدوین برنامه باید همه به آن احترام بگذارند. هیچ‌چیز بدتر از این نیست که پا روی اهداف و طرح‌ها و برنامه‌های پیشنهادی و تدوین‌شده خودمان بگذاریم. مثلا وقتی رویکرد ما توسعه پایدار است، خب این رویکرد به هزینه‌های توسعه اقتصادی خیلی اهمیت می‌دهد به‌خصوص به هزینه‌های اجتماعی و زیست‌محیطی. بنابراین وقتی برنامه‌ای برای حفظ منابع طبیعی داریم سایر دستگاه‌ها و نهادها هرگونه برنامه‌ای دارند که به نوعی موجب تخریب منابع طبیعی می‌شود باید با ملاحظات این رویکرد که معمولا توسط متولی مربوطه (مثلا سازمان محیط‌زیست) تدوین می‌شود، هماهنگ باشند.
در صورت موافقت شما با احیای سازمان مدیریت، آیا این سازمان باید به شکل قبل احیا یا تغییراتی در آن ایجاد شود؟
صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شاید بهترین گزینه نباشد. بنابراین سوالی که اکنون باید مطرح کرد این است که به‌راستی احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کاری درست و بخردانه است و صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با همان جایگاه نهادی و با همان ساختار و فرآیند، تکرار اشتباه هفت‌سال پیش نیست؟ به عبارت دیگر سوال اصلی را می‌توان اینگونه بیان کرد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیاشده، در نظام برنامه‌ریزی کشور چه جایگاهی دارد؟ قرار است با چه مکانیسمی به فعالیت دوباره بپردازد؟ آیا وظایف و ماموریت‌های سازمان احیاشده همان وظایف و ماموریت‌های سابق آن خواهد بود یا اینکه در کارکردها و حوزه‌های فعالیت آن بازنگری اساسی صورت می‌گیرد و در راستای هدف اصلی این سازمان که همانا توسعه بود، قرار می‌گیرد؟ به‌راستی وظیفه توسعه‌ای در این تشکیلات به چه شکل دیده شده است؟ نهایتا اینکه سیاستگذاری توسعه در کشور برعهده کیست؟ مجلس یا دولت یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی؟
این نکات و سوالات مطروحه نشان می‌دهد در احیای سازمان یا همان نهاد متولی توسعه باید تغییرات زیادی صورت گیرد و ملاحظات جدیدی را در نظر آوریم. با توجه به بحث نهادی و برنامه توسعه‌ای که دربرگیرنده منابع مالی باشد و همچنین تجربیات چند کشور منتخب، می‌توان پیشنهادات زیر را درباره نهاد برنامه‌ریزی توسعه کشور و برنامه مالی آن ارایه کرد: یک سناریو می‌تواند این باشد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شود؛ ولی اقداماتی برای دوری از ناکارآمدی پیشین سازمان انجام شود، در سناریوی دیگر می‌توان اقدامی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام نداد و همچون سال‌های بعد از انحلال، وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به نهادهای دیگر واگذار کرد.
سناریوی یک: احیای سازمان با تغییرات اساسی
در حالت اول مهم‌ترین اقدام، بازمهندسی در ساختار پیشین سازمان است. این بازمهندسی باید حول دو محور یعنی بازمهندسی در ماموریت و اهداف کلان سازمان و همچنین بازمهندسی در جایگاه سازمان در نظام برنامه‌ریزی باشد. دومین اقدام به‌طور کلی بازاندیشی بنیادین در نگرش و سازماندهی دستگاه‌های متولی توسعه کشور، بالاخص تغییر نگرش در مورد جایگاه و وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیاشده است. این تغییر نگرش باید بر اساس دو محور صورت پذیرد:
1- محدودکردن حوزه فعالیت سازمان به مسایل توسعه‌ای و رهاسازی آن از دخالت در سایر امور
2- عمق‌بخشیدن به فعالیت‌های توسعه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
سومین گام نیز تعبیه بازوهای کمکی برای این سازمان است. صندوق توسعه ملی و نهادهای سرمایه‌گذاری به‌عنوان بازوهای مالی این سازمان و همچنین موسسات مشاور و انجمن‌های اقتصادی به‌عنوان مشاوران برنامه‌ریزی می‌توانند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیاشده را مورد حمایت قرار دهند.
سناریوی دو: تشکیل سازمان مدیریت توسعه ملی
در این سناریو ما درواقع سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا نمی‌کنیم و همچون سال‌های بعد از انحلال (هفت‌سال گذشته) وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به نهادهای دیگر واگذار می‌کنیم. در حال حاضر معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری همان کارکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ولی با وظایف محدودتر و توان ضعیفتر را دارد. علاوه بر این، وظایف دیگری نیز باید به‌طور مشخص برای توسعه کشور پیشبینی شود. این دسته از وظایف یا جزو وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده که به آنها توجه کافی نمیشده است یا اینکه هنوز برای این سازمان تعریف نشده بوده‌اند.
از اینرو می‌توان وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دیگر وظایفی را که برای توسعه کشور تعریف می‌شود به نهادهای دیگر واگذار کرد؛ تا از فربه‌شدن سازمان، قبل از احیای آن جلوگیری شود و همچنین هرکدام از وظایف توسط نهادی که متناسب با آن وظیفه است انجام شود.
جمع‌بندی بنده این است که سازمانی سبک و چابک تحت عنوان سازمان «مدیریت توسعه ملی» باید وظیفه اصلی توسعه را برعهده بگیرد. مسوولیت این سازمان، تهیه برنامه توسعه و بودجه توسعه‌ای مرتبط با آن است که با آینده‌نگری و بر مبنای طرحهایی نظیر آمایش سرزمین در راستای سند چشم‌انداز و در چارچوب قوانین پنج‌ساله به برنامه‌ریزی توسعه خواهد پرداخت. وظایف زیر از جمله وظایف پیشنهادی این سازمان است:
1- اتاق فکر توسعه ملی و آینده‌نگری
2- تعیین و تدوین سیاست‌ها و خطمشیهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مانند تدوین قوانین پنج‌ساله توسعه با همکاری دیگر نهادهای مرتبط
3- برنامه‌ریزی هسته‌ای با ماهیت ارشادی
4- نظارت بر برنامه‌های اجرایی توسعه‌ای
5- ارایه مشاوره به دولت در زمینه نقشه راه توسعه
از دیدگاه روش‌شناسی نیز بنده به برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی معتقدم. منظور از برنامه‌ریزی هسته‌ای این است که در بخشهای گوناگون، هسته‌های اصلی و پیشبرنده، شناسایی، برای آنها برنامه‌ریزی انجام و منابع لازم در آنها سرمایه‌گذاری شود. ماهیت ارشادی برنامه هم اشاره به این دارد که مرجع برنامه‌ریزی با استفاده از تشویق و ترغیب به اهداف توسعه‌ای دست مییابد.
بیشترین انتقادی که به ساختار سازمانی و اداری سازمان مدیریت وارد است، چیست؟
به‌نظر بنده ساختار شلوغ و عریض و طویل این سازمان و پذیرش مسوولیت‌های متنوع، مهم‌ترین مشکل ساختاری سازمان بوده است. از یک طرف وظایفی نظیر برنامه‌ریزی، بودجهریزی، اجرا و ارزیابی در امور اجرایی و عمرانی و از طرف دیگر وظایفی که از سازمان امور اداری و استخدامی به بدنه آن افزوده شده بود، سازمان را فربه و آنچنان درگیر فعالیت‌های پراکنده و بعضا متضادی کرده بود که توان آن را در تمرکز بر برنامه‌های توسعه که ماموریت اصلی این سازمان است، کم کرده بود. به عبارت دیگر این نهاد که به‌عنوان مغز برنامه‌ریزی کشور از آن یاد میشد، با وظایف متنوعی که برای آن تعریف شده بود، تغییر ماهیت داده و تاکید بیشتری بر برنامه‌های کوتاهمدت عمرانی داشت تا برنامه‌های بلندمدت توسعه‌ای. علاوه بر نارسایی عوامل پیرامونی و پراکندگی وظایف، فرآیندها و سازوکارهای درونی سازمان نیز دارای نقصان بود. این نقصان باعث شده بود که سازمان از یک رویکرد واحد و سازوکار درونی منسجم محروم باشد. به‌عنوان مثال همانطور که اشاره شد افزایش قیمت نفت در سال 1351 باعث شد که بودجه نقش محوری را در فعالیت‌های این سازمان داشته باشد و برنامه نقش فرعی پیدا کند. این روند در دهههای بعد نیز ادامه یافته، به طوری که عملکرد نه‌چندان موردقبول سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در زمینه برنامه‌ریزی توسعه را در پی داشته است. به این ترتیب فرآیندهای بودجهای دارای اهمیت بیشتری شده و به‌جای آنکه برنامه تعیین‌کننده بودجه باشد، بودجه بر برنامه حاکم شده بود.
بعد از انقلاب کدام دولت‌ها در تبعیت از برنامه‌های تدوین‌شده سازمان مدیریت توانسته‌اند موفق عمل کنند؟
البته همه دولت‌ها به دلایلی که در لابه‌لای همین گفت‌وگو اشاره شده با مشکلات و عدم توفیق‌های جدی مواجه بوده‌اند اما به‌طور کلی می‌توان از دوره دوم آقای خاتمی نام برد که به‌هرحال دولت موفق شده بود در یک دوره بلندمدت مانع رشد و نوسانات شدید ارزی شود و توفیقات بالایی در کاهش حجم فقر و محرومیت در کشور داشته باشد.
شما چقدر با این گفته موافقید که اگر سازمان مدیریت منحل نمی‌شد، اقتصاد هم به وضعیت فعلی درنمی‌آمد؟
خیلی موافق نیستم. مشکلات اقتصاد ایران در حوزه‌های مالی اقتصادی و تجارت بین‌الملل و... دچار مشکلات ساختاری و تودرتوی نهادی است. ما همان موقع که سازمان برنامه داشتیم بعضی اوقات با مشکلات شدید تورمی و ارزی و مانند آن روبه‌رو می‌شدیم که اصلا توجیه نداشت و غیرمنتظره بود.
نظام برنامه‌ریزی در سایر کشورها چگونه است؟ آیا آنها نیز در تصمیم‌سازی اقتصادی به یک نهاد مانند سازمان برنامه متکی بوده‌اند یا اینکه چندین سازمان به روند برنامه‌ریزی کمک می‌کنند؟
تجربه برخی کشورهای در حال توسعه نیز همین نکات را تا حدی دربرمی‌گیرد. برای مثال در مالزی برنامه‌ریزی توسعه از دهه 1950، زمانی که اولین برنامه پنج‌ساله توسعه این کشور مهیا میشد، به‌عنوان یکی از وظایف دولت تعیین شد و به‌این‌منظور واحد برنامه‌ریزی اقتصادی
(Economic Planning Unit: EPU) مالزی در دفتر نخست‌وزیر تشکیل شد. این واحد به‌عنوان دبیرخانه تهیه برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بلندمدت، پیگیر برنامه‌ریزی توسعه و نظارت بر آن است و وظایف زیر را برعهده دارد:
- تهیه و تدوین راهبردها و سیاست‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی
- تهیه برنامه بلندمدت و میان‌مدت
- تهیه و ارزیابی بودجه توسعه و خزانه که مسوول پرداخت سالانه آن است
- نظارت و ارزیابی پروژهها و برنامه‌های اجرایی توسعه
- ارایه مشاوره به دولت در موضوعات روز اقتصادی
- انجام مطالعات و تحقیقات در زمینه اقتصادی و اجتماعی جهت ارایه مشاوره به دولت
- طراحی و هماهنگسازی برنامه‌های خصوصیسازی
این واحد دارای سه معاونت برنامه‌ریزی کلان، برنامه‌ریزی بخشی و بخش سیاستگذاری است که به‌همراه بخشهای پشتیبانی زیرنظر مدیرکل مشغول به فعالیت هستند. یکی از این بخشهای پشتیبانی، بخش بودجه توسعه‌ای به‌عنوان بازوی مالی این واحد است. از دیگر بخشها می‌توان به دبیرخانه مشاوران اقتصادی معاونت سیاستگذاری به‌عنوان بازوی فکری این واحد اشاره کرد.
در هند دو نهاد تعیین‌کننده و محوری در حوزه اقتصاد و برنامه‌ریزی توسعه هندوستان، کمیسیون برنامه‌ریزی و کمیسیون مالی هستند. کمیسیون برنامه‌ریزی، یک کمیسیون قانونی و نهاد دایمی است که به‌وسیله قانون مرکزی تاسیس شده است و ریاست آن با نخست‌وزیر است. این کمیسیون یک نهاد ملی- مشورتی است برای اینکه شرایط لازم برای پیگیری امور کارشناسی درخصوص تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه ملی را فراهم آورد.
نهاد دوم کمیسیون مالی است. نگاه قانون اساسی به کمیسیون مالی به‌عنوان نهادی کلیدی در ساختار فدرالی هندوستان است. همچنین بر اساس قانون اساسی، این کمیسیون باید نیازهای مالی واحدهای مختلف دولتهای ایالتی را بازنگری کند. در این چارچوب پیشنهاد کمیسیون مالی برای دولت مرکزی، به‌صورت یک حکم است و توصیه این کمیسیون تاثیر زیادی بر بودجه همه ایالتها دارد.
در کره‌جنوبی برنامه‌ریزی از طریق هیات‌مرکزی برنامه‌ریزی اقتصادی (Board of Planning and Budget: EPB) که در سال 1961 تاسیس شده است، انجام می‌گیرد. این مرکز به‌عنوان یک ابروزارتخانه، مسوول بودجهریزی، ارزیابی، انجام محاسبات آماری و همچنین برنامه‌ریزی است و تحت نظارت معاون نخست‌وزیر اداره می‌شود.
این نهاد، انسجام و ادغام مسوولیت برنامه‌ریزی و تدوین بودجه در هیات برنامه‌ریزی اقتصادی، تضاد منافع بین وزارتخانههای صنعتی و برنامه‌ریزی (که به‌طور معمول به سرمایهگذاریهای بلندمدت علاقه دارند) و وزارت دارایی (که به‌طور معمول به ثبات کوتاهمدت علاقه‌مندتر است) را حذف کرده است.
در هیات مرکزی برنامه‌ریزی اقتصادی، مسوولیت انجام امور برنامه‌ریزی برعهده اداره برنامه‌ریزی اقتصادی (BEP) است که این اداره به‌همراه هر یک از دفاتر برنامه‌ریزی و مدیریت در وزارتخانهها - به انضمام برخی از کمیتههای ویژه گروه کاری (متشکل از: مقامات وزارتخانهها، نمایندگان بانکهای توسعه‌ای، نمایندگان بخش خصوصی و متخصصان) که برنامه‌های بخشی را تنظیم می‌کنند، به تدوین برنامه‌ها میپردازند.
در کشور ترکیه از سال 1960 سازمان برنامه‌ریزی ایالتی تاسیس شده است که در سال 2011 وزارتخانه توسعه برای سازماندهی آنها به وجود آمد. وظیفه این وزارتخانه تهیه برنامه‌های درازمدت، میان‌مدت، نظارت بر اجرای برنامه‌ها و رایزنی در مورد سیاستگذاریهای اقتصادی جاری است. این وزارتخانه برای سازماندهی فعالیت‌های سازمانهای برنامه‌ریزی ایالتی تشکیل شده است و کار خود را با الهام از رهنمودهای شورایعالی برنامه‌ریزی که ریاست آن را نخست‌وزیر برعهده دارد و اعضای آن وزیران کابینه هستند، دنبال می‌کند. وظایف این وزارتخانه به شرح ذیل است:
• مشاوره به دولت در مشخص‌کردن سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
• انجام مطالعات با هدف هدایت بخش دولتی و خصوصی برای دستیابی به رویکردهای جدید در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
• آماده‌کردن اسناد سیاستی (شامل طرح‌ها، برنامه‌ها و استراتژی) برای فرآیند توسعه
• افزایش اثربخشی اجرای اسناد سیاستی و استراتژیک، به‌خصوص طرح‌های توسعه‌ای و برنامه‌های سالانه
• مدیریت فرآیند سرمایه‌گذاری دولتی در راستای طرح‌های توسعه‌ای، برنامه‌های سالانه اسناد استراتژیک
• ارایه طرح‌های استفاده موثر و کارا از منابع دولتی اختصاص‌یافته برای سرمایه‌گذاری دولتی
• ایجاد سیاست‌های معطوف به سیاست‌ها و استراتژی‌های متمرکز و محلی راجع به توسعه منطقهای
در خاتمه بنده معتقدم که نهاد متولی برنامه توسعه اگر عریض و طویل و به‌دنبال تدوین یک برنامه جامع باشد توفیق زیادی نخواهد داشت. گمان نمی‌کنم که کشورهای موفق نهادهای عریض و طویل داشته‌اند. معمولا نهادهای کوچک که مسیر و جریان اصلی را ترسیم می‌کنند باید باشند؛ نهادهایی که موقعیت مکانی و زمانی را برای جهش درک و حرکت خود را آغاز می‌کنند.
بنده شخصا به نهادهای کوچک و تیم تخصصی و حرفه‌ای فکر می‌کنم و بر این باورم که تکیه بر برنامه‌ریزی هسته‌ای مفید است. زیرا هسته‌های کلیدی وقتی به حرکت درآیند فعالیت‌های متعدد اقتصادی اعم از تولیدی و خدماتی را به حرکت درمی‌آورند. درست است که ابتدا موج‌های قوی و یک‌طرفه پیش می‌آید اما کم‌کم ارکان و اجزای اقتصاد و جریان منابع با آن هماهنگ می‌شود و تعادل به‌تدریج به دست می‌آید.
یک‌جور برنامه‌ریزی همگام با نظم خودجوش هایکی می‌تواند اتفاق بیفتد. مثل یک ملکه زنبور که در یک کندو می‌گذاریم و فورا در جماعت زنبورها، تلاش، تولید، نظم و امنیت متعاقب آن شکل می‌گیرد.
لازمه این کار تمرکز بر توانمندسازی و قابلیت‌پروری و تکیه بر افزایش ظرفیت جذب در اقتصاد ملی است به‌گونه‌ای که برابری فرصت‌ها همگام با توانمندسازی اجازه بهره‌مندی و مشارکت همه مردم را در اقتصاد ملی فراهم کند. این مهم در قالب استقرار یک پلتفرم «توسعه مردم‌محور» قابل تحقق است.
