ا
تاق خبر: نتایج یک تحقیق که از سوی بازوی پژوهشی مجلس و با بررسی تجارب بین‌المللی انجام شده، حاکی از این است که «هدف‌گذاری تورم» بدون اجرای «قاعده‌گذاری مالی» شانس چندانی برای موفقیت نخواهد داشت. این پژوهش با بیان اینکه «قريب به اتفاق آنچه در اقتصاد ايران، قاعده مالي شمرده مي‌شود، در واقع قاعده مالي نيست»، اظهار می‌کند که در اقتصادی با مختصات ویژه ایران به خصوص با توجه به وابستگی این اقتصاد به درآمدهای منابع طبیعی حاصل از نفت، شرط شکستن سلطه مالی، شکستن سلطه نفتی است. براساس این متن، در شرایطی مثل اقتصاد ایران، باید اطمینان حاصل شود که پوشش کسری دولت از طریق «حساب يا صندوق ثبات‌ساز بودجه» و نه بانك مركزي وارد عمل شود و نیز اینکه، روند مخارج دولت موجب ایجاد کسری برای دولت نمی‌شود. برای پیشگیری از مشکلات ناشی از سلطه نفتی و انحراف سیاست‌های پولی و ارزی، مطالعات انجام شده پیشنهاد می‌کند که قواعد درآمدي مبتني بر قيمت‌هاي مرجع (غيرسيكلي) نفت طراحی شود تا مشخص کند بسته به فاصله قيمت يا درآمد نفت از قيمت يا درآمد مرجع، چه مقدار از درآمد نفت بايد مصرف يا ذخيره شود. مطالعات موجود با بررسی تجارب کشورهای مختلف می‌گوید در صورتي كه اولويت اول سياست‌گذار كنترل تورم باشد، «ابتدا بايد يك قاعده مالي معتبر طراحي و اجرا شده و سپس هدف‌گذاري تورم در دستور كار قرار گيرد.» به عبارت ديگر، تا زماني كه قاعده مالي معتبر و پايدار رعايت نشود، به‌طور معمول هدف‌گذاري پولي نيز چندان موفق نخواهد بود.
طراحی؛ گام اول در اعمال
مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی تحقیقی تحت عنوان «طراحي قواعد مالي معطوف به كاهش تسلط نفتي» منتشر کرد و با بررسی ادبیات اقتصادی موجود و تجارب بین‌المللی، چارچوب قواعد مورد نیاز برای مقابله با تسلط نفتی و پیامدهای نامطلوب آن بر اقتصاد کشور را بررسی کرد. این گزارش به سفارش «معاونت پژوهش‌های اقتصادی» این مرکز تهیه شده و تهیه و تدوین آن بر عهده «توحید آتشبار» بوده که در انجام این پژوهش، از مشاوره «ویکتور لیدو» (اداره بررسی‌های مالی صندوق بین‌المللی پول) و نظارت «محمد قاسمی» استفاده کرده است.
بررسی‌های انجام شده بر ترازهای بودجه‌ای 74 کشور در حال توسعه طی سال‌های 1990 تا 2007 نیز نشان می‌دهد «اگر قاعده مالی به‌عنوان یک مداخله سیاستی از سوی سیاست‌گذار اعمال شود، تراز اولیه بودجه در مقایسه با وضعیت عدم مداخله (فقدان قاعده مالی) بهتر خواهد بود.» این گزارش با اشاره به ضرورت وجود قواعد مالی، بر «ملاحظات مرتبط با طراحی و پیاده‌سازی قواعد مالی» تمرکز و نکات مهم در این زمینه برای کشورهای «مبتلا به تسلط نفتی» را مرور کرده است. مطالعه انجام شده، تذکر می‌دهد که صرف طراحی قاعده مالی به معنی گام آخر و اجرای آن نیست و «حلقه نخست قاعده‌گذاری مالی» به شمار می‌رود و برای اجرای موفق این امر، عوامل مهم دیگری مثل «زمینه حقوقی، میزان پوشش و اعمال قاعده در بخش عمومی، نهادهای مالی حامی اجرای قاعده مثل نظام مدیریت عمومی حاکم بر کشور و در نهایت، اراده حاکمیتی-سیاسی» نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
قاعده مالي چه چيز نيست؟
این مطالعه پس از مرور اهمیت وجود قواعد مالی با تمرکز بر ویژگی‌های خاص اقتصاد کشور به‌عنوان یک اقتصاد تحت تسلط نفت، به طرح این مساله پرداخته که «قاعده مالی چه چیز نیست؟» و گفته که «قاعده مالی در تعریف استاندارد، قید مقداری بلندمدتی است که بر سیاست مالی از طریق محدودیت‌های ارقام کلان بودجه اعمال می‌شود. این قید می‌تواند در مورد بدهی‌های دولت باشد، در مورد درآمدها یا مصارف دولت اعمال شود یا اینکه تعادل‌های بودجه را متاثر سازد.» براساس این متن و طبق تعریف، مواردی که قاعده مالی محسوب نمی‌شوند عبارتند از: «قواعد بودجه سالانه به دلیل ماهیت سالانه و تغییرپذیر»، «نسبت‌هاي بودجه‌اي، چارچوب‌هاي مقداري مالي و جداول پيش‌بيني بودجه‌هاي سالانه به دلیل ماهیت پیش‌بینی‌گونه، کوتاه‌مدت و تغییرپذیر»، «چارچوب‌هاي پيش‌بيني بودجه در قالب برنامه‌ريزي‌هاي ميان‌مدت بودجه»، «برنامه‌هاي اصلاح مالي تحولي» و «قواعد رویه‌ای مثل بودجه‌ریزی بالا به پایین، زمان‌بندی و ... که که اهدافی مثل مسوولیت‌پذیری، پیش‌بینی و شفافیت بودجه‌ای و ... را دنبال می‌کنند.» این گزارش پس از اشاره به این موارد، تاکید می‌کند که «قريب به اتفاق آنچه در اقتصاد ايران، قاعده مالي شمرده مي‌شود، درواقع قاعده مالي نيست.»
6 ضابطه طراحی قواعد مالی
این مطالعه در ادامه 6 ضابطه و 2 بدهبستان (trade-off) را که باید در طراحی قواعد مالی مورد توجه قرار گیرد، معرفی کرده است. بر این اساس، 6 ضابطه «سادگی» (قابل درک بودن)، «پایداری» (قابلیت دوام در بلندمدت و قابلیت پایدارکنندگی)، «ثبات‌سازی»، «ترجمه‌پذیری عملیاتی»، «انعطاف‌پذیری» (قابلیت اجرا و تداوم در شرایط شوک) و «قابلیت پایش» معرفی شده‌اند و در ادامه، به دو بدهبستان «اعتبار-انعطاف» و «انعطاف-سادگی» اشاره شده است. یعنی قاعده امکان انعطاف را در شرایط شوک بدون از دست دادن اعتبار داشته باشد و نیز منعطف کردن قاعده به پیچیده شدن و از دست رفتن قابلیت عملیاتی شدن آن منجر نشود. در نتیجه، گفته می‌شود که قاعده مالی باید یک ارتباط درونی سه‌گانه از نوع اعتبار-انعطاف-سادگی داشته باشد.
برای مقابله با وضعیت‌های استثنایی، در قواعد باید شرایطی تحت عنوان «شرایط گریز» (Escape Clause) استفاده شود که به شرایطي گفته مي‌شود كه «در موارد نادر و استثنايي، امكان متوقف كردن يا خروج از قاعده در شرايط خاص خارج از كنترل دولت، بدون كنار گذاشتن كامل قاعده و شكست آن را به قاعده‌گذار مي‌دهد.» از طرف ديگر هم تلاش مي‌شود «به منظور افزايش هزينه تخطي از قاعده، سازوکار‌هاي خودكار و غيرخودكار تصحيح و تنبيه طراحي شود.» از جمله سازوکارهای «خودکار» تصحیح می‌توان به طراحی حساب‌های متعادل‌کننده خروج از قاعده در آلمان و سوئیس اشاره شده که در آن، مقدار مازاد يا كسري خروج از قاعده در حسابي ذكر شده و یک حد آستانه‌ای نیز تعیین می‌شود تا در صورت خروج مقدار حساب مذكور از اين حد آستانه، تعادل‌هاي ساختاري (غيرسيكلي) از طريق تعديلات بودجه‌هاي سالانه تصحيح شود. در زمینه قواعد «غیرخودکار» نیز، به طراحی هزینه‌های فردی یا سازمانی و نيز وضع جرایم براي بخش‌هاي تخطي‌كننده از قاعده اشاره کرده است که در بسياري از كشورها اجرا مي‌شود. این گزارش در ادامه به نمونه‌هایی از این سیاست‌ها اشاره کرده و سپس به نكات مثبت و منفي انواع مختلف قاعده مالي و نیز روندهاي جديد در طراحي و اجراي قواعد مالي پرداخته است.
تسلط نفتي و طراحي قواعد مالي
در بخش دیگری از این مطالعه، به مشکلات متعددی اشاره شده است که معمولا هنگام اجرای قواعد مالی متعارف در کشورهای با منابع طبیعی زیاد پیش می‌آید. مورد نخست، این است که قواعد مرتبط با ترازهاي بودجه (چه تراز كل، چه تراز اوليه و چه حتي تراز اوليه تعديل‌شده دوره‌اي) معمولا با چرخه درآمد منبع طبيعي همراهي مي‌كنند و عملا از خاصيت اصلي خود دور مي‌شوند. مشکل دوم که متن به آن اشاره کرده، این است که به دليل عدم ارتباط با شاخص‌هاي پايداري غيرمرتبط با منبع، مشكلات پايداري مالي در اين كشورها را پنهان مي‌كنند. در بیان مورد سوم، به این اشاره شده که به دليل اينكه مشكل اين كشورها در بسياري از اوقات(به‌ويژه در دوران وفور)، غالبا نه مديريت بدهي كه مديريت دارايي است، شاخص‌هاي بدهي از خاصيت اصلي خود مي‌افتند و هنگامي اقتصاد با مشكل تعهدات مواجه مي‌شود كه معمولا وقت علاج گذشته باشد يا به سختي ممكن باشد. در نهایت هم، به‌دليل تاكيد بر شاخص‌هاي بدهي در شيوه مرسوم قاعده‌گذاري مالي، نياز مبرم اين كشورها به مديريت دارايي (صندوق‌هاي ثروت ملي) در اين قواعد، چندان مورد توجه قرار نمي‌گيرد. به همين دليل، بخش قابل توجهي از اين صندوق‌ها از چارچوب قاعده‌گذاري مالي دور مانده يا قواعد مالي تاثير چندان مثبتي بر عملكرد اين صندوق‌ها نمي‌گذارند.
براساس این متن، اجماع عمومي بر اين است كه «قواعد متكي بر تعادل‌هاي ساختاري» براي كشورهايي كه افق درآمدهاي با منبع طبيعي بيشتري دارند (نياز به ذخيره كمتر)، مناسب‌تر هستند و «قواعد متكي بر ترازهاي بودجه‌اي خالص‌شده» براي اقتصادهاي با افق درآمدي سيكلي پايين (و نياز به ذخيره كردن درآمدهاي طبيعي بيشتر) مناسب‌تر هستند. نكته قابل‌توجه ديگر اينكه، قواعد متكي بر تعادل‌هاي ساختاري معمولا از طريق هموارسازي‌هاي قيمتي–درآمدي، تاثير بهتري بر مناسبات مالي و رسيدن به اهداف قاعده مالي بر جاي مي‌گذارند.
تسلط نفتی، تسلط مالی و انحراف تورمی
براساس پژوهش ارائه شده، نكته قابل توجه ديگر در اين باره، بروز پديده تسلط نفتي در كشورهاي نفتخيز و ضرورت طراحي قاعده مالي مناسب با آن است. معمول است كه در بسياري از كشورهاي نفتخيز، صرف‌نظر از اين كه نظام ارزي اعلام شده رسمي در اين كشورها چه باشد، بانك مركزي به‌منظور جلوگيري از نوسانات شديد در بازار ارز، در اين بازار دخالت مي‌كند. براساس ادبيات تسلط نفتي، دو انگيزه قوي اين دخالت در بازار، وابستگي شديد تامين مالي مخارج عمومي از بابت درآمدهاي نفتي و احيانا الزامات تسويه بدهي‌هاي ايجاد شده با ارز خارجي است. به اين ترتيب، در برخي مواقع مشاهده مي‌شود كه هنگام كاهش شديد قيمت يا درآمد نفت، ميزان دخالت بانك مركزي در بازار ارز و همزمان تلاطم در اين بازار شدت مي‌گيرد. در چنين شرايطي معمول است كه بانك مركزي به نيابت از دولت، به منظور تامين كسري مالي، ارز را به نرخ بالاتري فروخته و در نهايت، نرخ ارز از ميخكوب قبلي يا وضعيت تعادلي قبلي خود فاصله مي‌گيرد. به اين ترتيب، تسلط نفتي به تسلط مالي (تامین کمبود مالی دولت با سیاست پولی) منجر مي‌شود.
طبق این گزارش، در وضعیت تسلط مالی، نقش‌هاي سنتي سياست پولي معكوس مي‌شود: سياست پولي، موازنه بدهي واقعي دولت را پوشش مي‌دهد و تورم نيز توسط سياست مالي مشخص مي‌شود. اين سازوكار از دو كانال مشخص اتفاق مي‌افتد: بانك مركزي كسري مالي دولت را از طريق چاپ پول - يا مشابه آن - پوشش مي‌دهد (پولي كردن كسري) يا بانك مركزي از سياست پولي براي تعيين تورم به ميزاني كه بدهي واقعي دولت را پايدار كند، استفاده مي‌كند. در هر دوی اين وضعيت‌ها، احتمالا سطح تورم بالاتر از حد معمول قرار گرفته و نوسان آن نيز بيشتر مي‌شود. یعنی سياست پولي قادر به كنترل تورم نيست و انتظارات تورمي نيز لنگري پيدا نمي‌كنند.
چه باید کرد؟
مطالعه انجام شده، راه اجتناب از پیامدهای گفته شده را «شکستن تسلط نفتی برای شکستن تسلط مالی» می‌داند و دو نکته را تذکر می‌دهد: نخست، این اطمينان حاصل شود كه براي پوشش كسري دولت، حساب يا صندوق ثبات‌ساز بودجه و نه بانك مركزي وارد عمل شود. دوم، اين اطمينان بايد ايجاد شود كه روند مخارج دولت، عدم اعسار (تنگنا یا کسری) مالي دولت را با خطر مواجه نسازد. در نتیجه، بايد قاعده‌اي طراحي شود كه مشخص كند چه مقدار از درآمدهاي دولت بايد مصرف يا ذخيره شود و چه مقدار از منابع حساب يا صندوق تثبيتي برداشت يا جايگذاري شود.
برای پیشگیری از مشکلات، قواعد درآمدي مبتني بر قيمت‌هاي مرجع - غيرسيكلي – نفت باید طراحی شود که مشخص می‌کنند بسته به فاصله قيمت يا درآمد نفت از قيمت يا درآمد مرجع، چه مقدار از درآمد نفت بايد مصرف يا ذخيره شود. همچنین، به منظور حفظ عدم اعسار مالي دولت نيز يك قاعده تراز اوليه بودجه باید رعايت شود و محدوديت تعيين شده در اين قاعده باید به يك شاخص پايدار متصل و مرتبط شود. براساس این پژوهش، در كشورهاي نفتخيز، اين مفهوم به معناي مرتبط كردن قاعده تراز اوليه – ترجيحا غيرنفتي - به خالص «ثروت» دولت - و نه خالص بدهي دولت - است. چرا كه تامين مالي مصارف دولت يا صرف پول نفت در مخارج عمراني غيرمولد بدون آنكه انباره بدهي دولت را تحت تاثير قرار دهد، ميزان ثروت را كاهش مي‌دهد.
هدف‌گذاری تورم در گرو قاعده‌گذاری
در زمینه قاعده‌گذاری مالی و هدف‌گیری تورم نیز مطالعات انجام شده با بررسی تجربه 151 کشور دارای سوابق قاعده‌گذاری مالی نشان می‌دهد هماهنگي هدف‌گيري تورم و پياده‌سازي قاعده مالي و به‌طور مشخص، هدف‌گيري تورم پس از اجراي قاعده مالي براي كنترل تورم موثرتر از ساير حالات (اجراي صرف يك اقدام يا هدف‌گيري تورم پيش از اجراي قاعده مالي) است. همچنين اگر اولويت اصلي سياست‌گذار، كنترل تراز بودجه‌اي باشد، ممكن است مرحله‌بندي بسته به شرايط تفاوت كند. اما در هر حال، اجراي منفرد اقدامات موفق نبوده است. درباره مرحله‌بندي قاعده‌گذاري مالي و سياست پولي، در صورتي كه اولويت اول سياست‌گذار كنترل تورم باشد، تجارب متعدد در اين زمينه نشان مي‌دهد كه براي از بين بردن تسلط مالي معطوف به كنترل تورم، مرحله‌بندي درست اقدامات مناسب به اين صورت است كه ابتدا بايد يك قاعده مالي معتبر طراحي و اجرا شده و سپس هدف‌گذاري تورم در دستور كار قرار گيرد. به عبارت ديگر، تا زماني كه قاعده مالي معتبر و پايدار رعايت نشود، به‌طور معمول هدف‌گذاري پولي نيز چندان موفق نخواهد بود.
منبع: دنیای اقتصاد
