روز گذشته در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی عملکرد یک‌ساله دولت در اجرای برنامه هفتم توسعه در دستور کار نمایندگان قرار گرفت. این جلسه به ریاست محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس و با حضور معاون اول رئیس‌جمهور و برخی از وزرا به نمایندگی از دولت برگزار شد. از نکات بسیار مهم این جلسه، قرائت گزارش مفصل معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی با عنوان «ارزیابی عملکرد احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در سال نخست اجرای آن» بود. این ارزیابی که برای اولین‌بار از سوی مجلس منتشر می‌شود، در نوع خود اتفاقی کم‌سابقه و حائز اهمیت است. انتشار این‌گونه ارزیابی‌ها و گزارش‌های تفصیلی، آن هم به‌صورت سالانه، این امکان را به دولت و مجموعه حاکمیت می‌دهد که در کوتاه‌مدت بتواند بازخورد قابل‌اتکا از اجرای برنامه‌های توسعه دریافت کرده، برای برداشتن موانع اقدام نموده، خود را چابک‌تر کرده و در صورت عدم تطابق اهداف اولیه با واقعیت‌های موجود، برای تغییر مسیر یا انعطاف در برنامه‌ها و اهداف، واکنش سریع از خود نشان دهد.
مرور مباحث مطرح شده از سوی دولت نشان می‌دهد دولتی‌ها بخش عمده دلیل عدم تحقق تکالیف برنامه هفتم را مربوط به مشکل تأمین مالی می‌دانند. روز گذشته نیز محسن پاک‌نژاد، وزیر نفت گفت تحقق اهداف برنامه هفتم نیازمند تأمین حدود ۱۹۰ میلیارد دلار منابع مالی است. در سال اول، جریان نقدینگی و تأمین این منابع ۲۷ میلیارد دلار پیش‌بینی شده بود که تنها 5.5 میلیارد دلار، معادل ۲۲ درصد آن تأمین شد. در سویی دیگر، گزارش مجلس نشان می‌دهد گرچه در عدم تحقق بخش قابل‌توجهی از تکالیف برنامه هفتم موضوع تأمین مالی مهم بوده؛ اما دولت حتی از ظرفیت‌های موجود نیز استفاده کافی نکرده و در برنامه تأمین مالی خود، بسیار دست‌به‌عصا حرکت می‌کند. همچنین عدم تحقق بخشی از تکالیف نیز هیچ ارتباطی با موضوع کفایت منابع ندارد.
تحقق 38 درصدی تکالیف در سال اول
در نخستین سال اجرای قانون برنامه، بیش از نیمی از احکام مصوب هنوز به مرحله عمل نرسیده‌اند. بر اساس تازه‌ترین گزارش نظارتی کمیسیون‌های تخصصی مجلس، از مجموع دو هزار و ۵۱۵ حکم قانونی ارزیابی‌شده، تنها ۳۲ درصد در مهلت مقرر اجرایی شده و حدود ۶۰ درصد همچنان بدون تحقق مانده‌اند. گزارش رسمی نشان می‌دهد حدود ۷.۵ درصد از احکام با تأخیر اجرا شده‌اند و ۳۹ درصد از شاخص‌های کمی قانون در سال نخست تحقق یافته است. به بیان دیگر، بخش عمده‌ای از تکالیف دستگاه‌های اجرایی تنها روی کاغذ باقی‌مانده و هنوز وارد مرحله اثرگذاری نشده‌اند.
در میان نهادهای دولتی، سازمان برنامه و بودجه کشور با ۱۶۴ حکم، وزارت راه‌وشهرسازی با ۱۴۶ حکم، وزارت امور اقتصادی و دارایی با ۱۴۵ حکم، وزارت نیرو با ۱۳۷ حکم و وزارت صنعت، معدن و تجارت با ۱۳۴ حکم بیشترین سهم را از احکام قانونی به خود اختصاص داده‌اند. بااین‌حال، عملکرد این دستگاه‌ها در سال نخست چندان مطلوب نبوده است. بر اساس گزارش نظارتی، بیش از 78 درصد احکام وزارت راه‌وشهرسازی و حدود ۶۰ درصد احکام وزارت اقتصاد و وزارت نیرو در سال اول اجرا نشده‌اند. در مورد سازمان برنامه و بودجه نیز تنها ۴۱ درصد از تکالیف قانونی به نتیجه رسیده است.
بررسی عملکرد امور 24گانه نیز نشان می‌دهد بالاترین امتیاز مربوط به فصل سیاست خارجه، در رتبه دوم به تحول قضایی و حقوقی، در رتبه سوم مربوط به نظام مالیاتی، در رتبه چهارم مربوط به اصلاح ساختار بودجه و در رتبه پنجم مربوط به فصل انرژی است. همچنین اگر امور 24گانه در چهارفصل کلی تقسیم‌بندی شود، مجموع عملکرد این فصول نزدیک به 38 درصد است. فصل امور عمومی با حدود 44 درصد بالاترین امتیاز را دارد، پس از آن به ترتیب فصل امور اقتصادی و زیربنایی با 37 درصد و در آخر هم فصل امور اجتماعی و فرهنگی با امتیاز حدود 34 درصد قرار دارد.
لیست خوب‌ها و بدها در تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه
در میان دستگاه‌ها، پنج نهاد بیشترین میزان تحقق احکام را داشته‌اند: وزارت امور خارجه، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان برنامه‌وبودجه کشور، قوه قضائیه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی. در مقابل، فهرست دستگاه‌هایی که بیشترین میزان اجرا‌نشده احکام را به خود اختصاص داده‌اند، شامل وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی، وزارت راه‌وشهرسازی، وزارت آموزش‌وپرورش و وزارت بهداشت است؛ دستگاه‌هایی که هرکدام نقش کلیدی در تحقق اهداف اقتصادی و اجتماعی کشور دارند. داده‌های ثبت‌شده از سوی ناظران اجرایی، تصویری روشن از موانع پیش‌روی اجرای قانون به دست می‌دهد.
از میان ۷۲۸ حکمی که علت «عدم تحقق یا کندی اجرا» برای آن‌ها ثبت شده، بیشترین سهم به کمبود یا نبود اعتبار کافی در بودجه سالانه تعلق دارد (76.2 درصد). پس از آن، پیچیدگی فرایندهای اداری (۱۲ درصد)، عدم همکاری دستگاه‌های مرتبط (حدود ۱۲ درصد)، محدودیت زمانی تحقق اهداف و عدم تصویب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های لازم در رتبه‌های بعدی قرار گرفته‌اند. به بیان دیگر، درحالی‌که قانون‌گذار مسیر اجرای احکام را ترسیم کرده، در عمل بوروکراسی، ناهماهنگی سازمانی و کمبود منابع مالی، سرعت حرکت دستگاه‌ها را کند کرده است.
کسری 2700 همتی برای رشد اقتصادی 8 درصد
براساس گزارش مجلس، در برنامه تأمین مالی ارائه شده برای سال 1404، منابع مالی مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری خصوصی، دولتی و تعاونی در راستای تحقق رشد اقتصادی 8 درصدی در مجموع مبلغ 7 هزار و 984 هزار میلیارد تومان و کل ظرفیت منابع مالی برآورد شده رقمی بالغ بر مبلغ 5 هزار و 291 هزار میلیارد تومان برآورد گردیده است. انتظار می‌رفت با هدف افزایش مشارکت مردم در اقتصاد و با توجه به رویکرد قانون موضوع این گزارش در اتخاذ شیوه‌های متنوع تأمین منابع مالی و فاصله گرفتن از تأمین مالی بانک‌محور و دولتی، سهم بیشتری برای تأمین مالی به بازار سرمایه، بخش خصوصی و ابزارهای نوین تأمین مالی نظیر مشارکت عمومی - خصوصی و مواردی از این قبیل اختصاص داده شود؛ حال آنکه مطابق با ارزیابی‌های صورت گرفته بیش از 54 درصد از ظرفیت تأمین مالی اجرای قانون در سال 1404 (معادل مبلغ 2 هزار و 877 هزار میلیارد تومان) از محل شبکه بانکی و سرمایه‌گذاری بخش دولتی درنظر گرفته شده است.
در سند تأمین مالی ارائه شده برای سال 1404، مبلغ 2 هزار و 693 هزار میلیارد تومان کسری شناسایی شده است. انتظار می‌رفت در صورت عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده، سازوکار تکلیفی برای اصلاح و بازتخصیص منابع (تشخیص و اقدام برای اولویت‌های اجرایی مانند افزایش مشارکت‌های خصوصی، افزایش انتشار اوراق و...) توسط آنان پیش‌بینی گردد؛ حال آنکه در برنامه ارائه شده به‌رغم شناسایی کسری به ابزار جبران یا برنامه اصلاحی اشاره نشده است.
درحالی‌که در قانون برنامه هفتم، سهم هر یک از بخش‌های اقتصادی در تأمین رشد اقتصادی سالانه 8 درصدی مقرر شده؛ اما در برنامه تأمین مالی ارائه شده از سوی دولت، منابع مالی صرفاً با رویکرد نهادی (بانک، بازار، دولت و...) و نه از منظر بخش‌های اقتصادی تنظیم شده است.
کمتر از 60 درصد هدف‌گذاری اشتغال محقق شد
قانون برنامه هفتم دولت را موظف کرده بود که هر سال دست‌کم یک میلیون فرصت شغلی پایدار ایجاد کند. بر اساس ارزیابی کمیسیون اجتماعی مجلس، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در گزارش خود میزان اشتغال ایجادشده در سال نخست را بین ۶۰۰ تا ۸۰۰ هزار مورد اعلام کرده است. با این حال بررسی داده‌های بیمه‌ای نشان می‌دهد تنها بخش محدودی از این مشاغل به‌صورت رسمی و با ثبت بیمه جدید تحقق یافته‌اند. طبق گزارش کمیسیون، نرخ تحقق اشتغال پایدار بیمه‌شده کمتر از ۶۰ درصد هدف تعیین‌شده بوده است. همچنین رشد پوشش بیمه‌ای برای اقشار غیررسمی و روستایی در سال نخست کمتر از دو درصد برآورد شده است. به این ترتیب، حرکت به سمت پوشش فراگیر تأمین اجتماعی در نخستین سال اجرای برنامه پیشرفت محسوسی نداشته است.
شفافیت نفتی؛ احکام روی کاغذ مانده‌اند
مطابق بند «الف» ماده ۱۵ قانون، دولت موظف بوده تا با شرکت ملی نفت، قرارداد‌های مجزا برای هر میدان و مخزن نفت و گاز منعقد کند؛ اما این حکم در سال نخست فاقد هرگونه عملکرد اجرایی بوده است. همچنین، در خصوص بند «ب» همان ماده مبنی بر امکان عرضه توان تولید نفت به شرکت‌های متقاضی غیردولتی ذی‌صلاح نیز هیچ گزارشی از اقدام عملی ارائه نشده است. گزارش وزارت نفت نشان می‌دهد که هرچند شرکت ملی نفت و شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی اقداماتی برای راه‌اندازی سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی (میترینگ) انجام داده‌اند؛ اما تا پایان سال ۱۴۰۳ بیشتر پروژه‌ها در مراحل پیش از نصب باقی مانده‌اند. بازدید‌های میدانی کمیسیون انرژی نیز از عقب‌ماندگی محسوس در بخش گاز حکایت دارد. برآورد کمیسیون آن است که با روند فعلی، اجرای کامل طرح میترینگ تا پایان سال دوم برنامه بعید به نظر می‌رسد. در مجموع، ارزیابی‌ها نشان می‌دهد عملکرد دولت در این حوزه نیز رضایت‌بخش نبوده و بخش عمده‌ای از احکام قانونی همچنان در مرحله مقدماتی باقی مانده است.
